教育资源供求分析研究浅析——以北京市海淀区为例

虞舒王君，樊雪莹，段祥涛

（中国劳动关系学院，北京 100048）

教育资源是人类社会资源之一。教育资源包括自教育活动以来，在长期文明进化和教育实践中所创造积累的教育知识、教育经验、教育技能、教育资产、教育费用、教育制度、教育品牌、教育人格、教育理念、教育设施以及教育领域内外人际关系的总和。教育资源是公共社会资源和市场经济资源的混合体。论文中讨论的教育资源是作为公共社会资源的部分，这部分教育资源的分配问题一直都是社会关注的热点问题之一。在中国，教育资源分配不均更多地体现在地区分配不均上。全国范围来看，北京、上海、广州等经济发达地区或沿海城市的教育资源远远超过诸如新疆、青海、西藏等经济欠发达地区或内陆省份。从地区范围来看，以北京市为例，2011年-2012年度海淀区专职教职工人数为6441人，朝阳区为6170人，而石景山区专职教职工人数仅为1405人。教育资源分配不均会导致教育质量下降、学校违规收取择校费等一系列问题，若这些问题得到解决，则对学校、学生、家长和社会来说都是十分重要的。

一、北京市海淀区教育资源分配中存在的问题

（一）人口出生率下降，教育资源依然短缺

根据海淀区的1990年、2000年、2010年三次人口普查数据显示，1990年海淀区人口中少年儿童占15.84%，2000年少年儿童比重减少为10.54%，比1990年低了五个百分点；2010年海淀区人口中少年儿童的比例为7.70%，比2000年低了三个百分点。从三年数据来看，如果保持目前生育水平不变，享受教育资源的公众比重占人口总比重就会不断下降。但现状是，海淀区的教育资源依然短缺。每年6月，北京市小学集中入学登记。按照“免试就近”原则，年满6周岁的孩子均可进入片区内小学就读。据估计，2012年北京幼升小人数达15万左右；2013年-2017年，每年平均入学人数保守估计将在18万以上。

（二）政府投入增加，教育资源仍供不应求

北京市2009年政府工作报告中指出，北京市2009年完成了200所小学的标准化建设，修缮300所农村中小学教师集体宿舍。稳步实施义务教育学校教师绩效工资改革。出台加强农村教师队伍建设意见，引导优质教育资源向农村辐射。北京市2011年教育改革发展成效改革发展继续稳步提升。市级财政相关投入316.4亿元，增长28.6%。编制中长期教育改革和发展规划纲要，启动教育发展重大项目和改革试验，推进义务教育均衡发展改革试点。制定实施学前教育三年行动计划，提高公用经费定额标准，投入6亿元支持改善办园条件，新增入园名额3.3万个。

（三）名校情结导致教育资源供不应求

北京是全国优质教育资源的集中地，海淀区的教育在北京市占有领先地位。中关村一带地区的优质教育更是一枝独秀。位于中关村的中关村第一小学和北京大学附属小学，2012年新生入学择校费高达10万元左右。而同样在海淀区的图强第二小学的择校费则在2万元以内。虽然政府三令五申禁止学校收取择校费，但是现实中市场的需求使得择校费屡禁不止。名校情结的现象不仅存在于学生和家长中间，同时也存在于教师中间。重点学校教师待遇较好，吸引了优秀教师愿意选择重点学校工作。这样就使得名校越来越优，教育资源分配不均，不利于教育长远发展。

二、存在的问题分析

（一）人口出生率虽在下降，但实际就读人数增加

1.人口再生产的惯性作用导致适龄儿童数量持续增长

人口再生产的惯性作用是指在一个不断增长的人口总体中，时代更替已经等于或低于更替水平，即当净再生产率等于一（甚至是低于一）时，由于人口年龄结构年轻，人口的出生数仍大于死亡数，人口有继续增长的趋势。或者相反，在一个一贯不断下降的人口总体中，时代更替已经等于或高于平均水平，即净再生产率等于或高于一时，人口有继续减少的力量。正由于人口构成决定了人口惯性，所以虽然北京市2012年来的人口出生率的净增长率正处于五十年来的的最低谷，但是由于人口的持续增长惯性，北京市的新增适龄入学儿童的数量持续大量增长。

2.外来务工人员剧增导致教育资源供不应求

近年来，北京市不断完善外来务工人员子女入学的政策。2010年北京市提出了“同城待遇”，外来人口子女小升初除了可免试就近入学外，还可享受推优、特长生、电脑派位政策，而此前只有京籍孩子才能享受。目前义务教育阶段北京地区流动儿童超过40万人，且每年以三四万人的规模递增。未来三年，北京市将努力解决他们在京享受义务教育的问题，2012年，他们中的绝大多数都可进入公办校就读。

在北京市教委发布的2011年小升初政策中，外来务工人员子女只需提供两证即家长在京居住证明和户口簿，就可以按照北京市户籍学生免试、就近入学方式入学。此举意味着自2011年以后外来务工人员子女在京借读所需提供的证明将从往年的“五证”减少为“两证”。这一举措的目的是为了让借读的孩子用最简便的方式入学。但这一举措进一步加大了教育资源的供求失衡现象。公立学校由于大量外来务工人员子女的涌入，入学的竞争日趋激烈。在学校周边的高价“学区房”和“择校费”也佐证了北京市教育资源的供不应求的现状。

3.优质教育资源有限，“择校费”屡禁不止，反映出教育资源短缺情况

北京四中和北大、清华、人大、北师大四所高校附中是北京地区声誉最好的高中，也是北京的学生家长想尽方法为孩子争取的学校。由于北京大多数类似的重点高校集中在海淀区，这就导致了北京市适龄儿童的家长都想方设法把自己的孩子弄到海淀区来就读。不久前，有关部门曾做过统计，市内七个城区的学龄儿童总数都在流失，只有海淀区在增加，而且人数非常多。大家扎堆争夺有限的高质量教育资源，必然引发了种种问题。

“择校热”的背后凸显了中国教育一个根本性问题——义务教育阶段优质的教育资源供求不平衡，处于一个供小于求的状况。这样的现状是无法被简单地取消重点学校的行政方法所能控制的。在北京市明文取消重点学校的制度以后，很多义务教育阶段的优质学校以示范学校、改制学校、名牌学校、星级学校等名义变相恢复了重点学校的制度。

在上世纪90年代以来教育快速发展的过程中，城乡之间、地区之间、学校之间的差距呈不断拉大之势。少数重点学校与多数普通学校、薄弱学校并存的客观现实，造成学生家长不得不择校的“怪现状”。

（二）政府资金虽到位，但使用未到位

1.适龄儿童数量的持续增长

由上文所述，虽然现阶段北京市的市民出生增长率正处于近五十年来的最低谷，但是由于人口再生产的惯性作用和外来人口的井喷式增长，北京市的教育资源仍然处于供不应求的状态。据北京市教委的保守估计，2012年北京幼升小人数达15万左右；2013年至2017年，每年平均入学人数保守估计将在18万以上。

2.资金的分配比重不均

虽然北京市2011年教育改革发展成效改革发展继续稳步提升，市级财政相关投入316.4亿元，增长28.6%，且北京市已经开始编制中长期教育改革和发展规划纲要，启动教育发展重大项目和改革试验，推进义务教育均衡发展改革试点，但是资金的分配比例不甚合理，导致了北京市的教育资源供不应求。例如，急需增加教学承载力的学校不将拨款使用在增加教师配置名额和扩建教学楼等领域，而将教育拨款使用在修缮行政楼等领域的行为，大大浪费了财政投入的相关资金。这样的资金分配比重不均，是相对容易迅速地解决影响教育资源分配的原因之一。

3.资金使用过程的不规范，造成资源浪费

2012年3月28日北京市财政局和北京是教育委员会专门印发了《市对区县教育引导性资金管理暂行办法》的通知。通知指出：各区县财政局和教委根据区域内教育发展规划和年度工作计划，确定经费投入重点加强项目立项论证、按照预算管理要求对重大项目可行性、必要性及资金申请的合理性等事项进行事前立项评估，属于财政投资评审范围的项目要进行财政评审、加强经费绩效管理，明确绩效目标，开展绩效评价。

但在这一通知印发之前，北京市缺乏相应的专门管理办法，所拨款项经常处于监管的空白状态，使得资金使用结果不理想，造成资源浪费。但在印发之后，仍旧缺乏相应的具体操作程序的执行办法。所以本暂行办法虽然在方向上要求了加强资金的使用监管，却无法具体监测资金的使用流程和使用效果。

（三）优质教育资源争夺激烈

1.海淀区传统强校多、资源集中，吸引优秀教师

海淀是全国著名的科教文化区，区内科研力量、科学仪器设备、图书情报信息、科研成果等均高度密集。海淀区高校在校大学生人数占全市的一半以上，是全国最大的高校群体；区内国有科研单位144个，其中中科院院所26所，占北京地区中科院院所数的60%，生活和工作在海淀区的两院院士约占北京市的60%，占全国院士总数36%。人才的高密度集中带来的好处是海淀区的传统强校不缺乏优秀老师和名师，并且传统强校的相对较高的福利保障和社会光环更进一步吸引了优秀教师的集中。

这样的循环看似丰富了学校资源，但是却让其他地区的学校与海淀区的强校差距越来越大。也正是由于这个原因，北京市的跨区择校问题屡禁不止，甚至有愈演愈烈的势头。

2.学生跨区上学问题严重

海淀区是北京市高等教育和中等教育的重镇，北大清华在北京市招收的本科新生也有一半来自海淀区。海淀区的高中60多所，其中六所遥遥领先，按教育部门的序列，依次是人大附中、北大附中、清华附中、首师大附中、101中学、十一学校。如此看来，海淀区的优质学校资源如此丰富，为何海淀区的学位仍然“一位难求”？其原因正是因为海淀区内传统强校集中，所以很多别的区县的适龄儿童的家长便为了给自己孩子提供一个好的学习环境，想方设法把孩子往海淀区的学校里送。北京市教委的2012年新添了许多的具体择校规定：原来各小学办理登记入学时主要审查两项材料：户口本或房产本。但鉴于往年常有一些家长为了让孩子能进入名校，在户口或房产证上做手脚，如本人户口不在片内，托关系转到符合条件的熟人名下；为了孩子入学，临时购买学区房等。针对这些情况，往年各校在审查材料时会提出具体的条件限制。如户主必须为直系三代以内亲属；房产必须迁入并居住三年以上；有的学校甚至还要求一所房子六年之内只能提供一个入学名额等。

北京市教委的《2012年义务教育阶段入学工作意见》中特别提出的户口房产严查的规定，也从侧面显示出了跨区上学时造成海淀区学位紧张的一大因素。

3.海淀区是北京市传统的居住区，常住人口密集

海淀区人口数量增加，高素质外来人口增加迅速，井喷式的人口密度增加造成教育资源供不应求。海淀区人口数量由2000年的224.01万增加到2010年的328.1万，仅次于朝阳区的354.5万，增加了104.09万，平均每年增加10.4万，占全市人口增加总数的17.22%，且呈现出逐年上升的趋势。与此同时，外来人口比例增大。海淀区外来人口由59.34万增加到125.7万，占常住人口的比例从2000年的26.49%增大到2010年的38.31%，比北京市高出2.41个百分点。且由于海淀区的特殊地位以及教育资源的优势，外来人口的比例还有可能进一步加大。

而且由于海淀区的外来人口素质普遍较高，定居可能性普遍大于别的行政区，所以在大量高素质人才引入的同时，也意味着他们子女的就学热潮的到来。加之海淀区是传统的居住区，常住居民的基数巨大。多因素共同造成了海淀区学校集中，依然无法完全满足学生入学需求的怪现状。

三、问题的解决及建议

（一）人口变动对教育资源的影响对策

1.人口趋势预测是政府制定教育政策的前提

政府在制定有关教育政策时，要时刻紧密结合有关人口趋势预测的数据，不能盲目因现在教育资源供不应求，一味加大教育资源的投入，导致教育资源出现浪费现象，注重优化教育资源配置，提高使用效益。在人口趋势预测的前提下，政府要适当转变北京教育的投入方向。比如，由义务教育投入转到职业高校教育投入，或者大力发展北京经济比较落后的地区和周边地区的教育，促进北京各地区教育事业的均衡化发展。

2.增加对流动人口子女教育财政投入

流动人口子女教育问题的症结在于教育经费。一方面，政府可考虑设立专项资金对流入地专门招收流动人口子女的非公立学校予以补贴，帮助他们改善办学条件，在符合国家最低办学条件和教学质量标准的前提下，针对流动人口子女对教育的需求，通过多种渠道、多种形式满足流动人口子女的就学需要；对少部分处境不利的家庭的子女给予减免费用等方式的资助。另一方面，区政府在预算外给予公立学校一些专项拨款来解决因流动人口子女借读费下降的缺口，及公立学校的其他资源（教室、课桌椅及其他硬件设施等）的缺口。

3.大力推进教育资源的均衡发展

针对“择校热”问题的解决，关键是切实缩小校际差距，各地区建立一个统筹管理的教育机制。第一，要实现办学条件的均衡。加快薄弱学校改造，推进义务教育学校标准化建设，均衡配置教师、硬件设备、图书、校舍等资源。第二，实现师资的均衡。通过教师的统一培训，提升教师的素质。或者政府制定有关法律法规，规定教师在开始教学前要进行一定培训和考核，只有合格后，才能正式开始教学。

（二）政府财政投入对教育资源的政策与建议

1.增加对教育财政的投入

根据北京市城市功能定位与资源承载能力，以及人民群众对提高教育质量、促进教育公平等方面需求的日益增长，教育方面的投入必须保持相应的弹性增长，发挥政府财政投入的主渠道作用，不断增大教育投入的力度，缩小与世界教育投入先进水平的差距。这就需要建立一套有效的预算内教育经费稳定增长机制：为保障预算内教育拨款达到法定增长要求，每年教育事业费、教育基本建设经费、教育科研经费和其他经费投入均应实现增长要求。

2.增强财政资金分配的科学性

中央政府应对学校财政资金分配采取严格的管理和规定，确保学校所得的财政资金能落实到真正有利于增加学校综合质量的提高。学校要处理好教育规模、教育质量和教育效益三者的关系。政府建立健全学校质量评估机制和评价指标体系，将评估的结果与提高性财政投入直接挂钩，运用绩效对学校的提高性财政投入使用的效益、效率和质量进行衡量。

3.加强对教育财政投入的监管力度

教育经费预算必须经过教育部有关部门通过才能批准使用,保证了对教育经费的有效监督。制定和完善有关教育财政法规，加强对教育腐败的监督和惩罚。努力实现学校财政透明化，公布展览，让教师和家长们，甚至整个社会对其财政支出进行监督。

（三）针对海淀区教育资源供不应求的建议

1.大力发展鼓励政策

政府不仅应加大对薄弱学校的教育投入，增强薄弱学校的综合实力，缩小和像海淀区强校的差距，在本质上提高薄弱学校的竞争实力，还应制定一些政策，招徕高素质人才到该地区工作和生活，这样既促进经济发展，又间接缓减海淀区的教育资源的供不应求和人口拥挤。且对北京其他区的教师给予一些优惠政策，鼓励和吸引教师到薄弱学校任教。比如采取颁发奖金、提高工资级别等措施。

2.实行教师轮换政策

我国可以借鉴法国的教育制度，实行教师轮换制。政府统一实行教师配置，每年随机分配教师到北京各区的学校，解决教师优质资源集中的现状。但前提是政府必须在教师福利方面加大投入，以此解决给教师生活上带来的不便。

3.建立混合型功能区

北京政府要大力发展混合功能型地区。在传统的居民区新建学校和商场。一方面，有利于带动传统地区的经济发展和方便该区居民生活，以及该子女就近上学问题。另一方面，有利于吸引像海淀区的居住者迁移到混合功能型地区。因为此区房价便宜，子女无择校费也可以上一个好学校的优势等等原因。

（注：本文数据来自北京市教育委员会《2011-2012学年度北京教育事业发展统计》、海淀区统计局《海淀区2010年第六次全国人口普查主要数据公报[1]》、《北京市海淀区2010年人口规划和2020年人口预测》、首都之窗《北京市2010年政府工作报告》、北京市教育委员会关于印发《市对区县教育引导性资金管理暂行办法》的通知、《海淀区人口规模变化与有序调控的对策研究》等）

[1]王璐.流动人口中适龄儿童义务教育的政策发展与实施——北京市个案研究[J].教育学报，2005，（3）.

[2]李政.北京市义务教育均衡发展的政策研究[J].教育科学研究，2007，（6）.

[3]喻恺.我国财政对教育的投入能力分析[J].地方财政研究，2009，（4）.

[4]杨聪杰.北京市财政性教育经费投入分析及政策建议[J].教育财政，2011，（6）.

[5]袁苓.法国的教育体制和资源配置[J].江西社会科学，1999，（6）.