多重利益博弈下的地方政府治理群体性事件路径选择

马 华

（南通大学，江苏 南通 226019）

一、问题的提出

在一个诉求—回应良性循环的现代民主社会，通过一套包括自愿性和强制性的利益交换规则，能够实现利益诉求的顺畅流动，维护社会的和谐稳定。伴随着社会结构的分层化、社会利益主体的多元化和社会利益诉求的多样化，特定社会群体出于共同利益的考虑，会采取公开博弈的方式通过多元利益表达去实现和维护群体内部的共同利益。这是一种正当的、合法的利益与利益诉求。由于职业、能力及占有资源的不同，不同人群的利益诉求会出现表达不平衡，在制度化利益表达渠道狭窄与低效的情况下会出现利益表达不充分。在利益表达失衡与不充分的条件下，政府对于利益回应也会出现过度回应与回应不足的失衡，公共权力有可能会异化为一种只为社会少数人利益服务的工具。

群体性事件从某种意义上讲是一种反社会行为，它能在一定时间和范围内打破社会活动的有序性和社会关系的协调性，可能造成非理性的冲动情绪在不同的群体间传递，引发强烈的社会动荡，甚至动摇政权的合法性基础，对国家安全和社会稳定构成持续威胁［1］。在以政绩合法性与过程程序合法性为基础的政府合法性维护和构建中，地方政府更多的是一个被动的客体和传导的中介。面对多元的利益主体和利益诉求，地方政府难以推动群体性事件治理在价值理念、制度建设、结构模式、应急机制以及方式方法等各方面的变革与创新，而更多是基于放大群体性事件的某些不当行动方式和破坏结果上选择的以预防与控制为治理主线的基本模式，即所谓的“运动促平安”、“花钱买平安”、“强控保平安”。由于对群体性事件缺乏理性认识，置于多重利益博弈下的地方政府行为选择难以从根本上化解群体性行动产生的根源，事实造成了群体性事件形成因素的积累。

二、地方政府群体性事件治理过程中的多重利益博弈分析

压力型体制下的地方政府缺乏与上级政府博弈的地位和能力，治理任务与治理能力之间的不相匹配，极易造成地方政府治理群体性事件效能的低下。地方政府与社会群体之间，地方政府处于绝对的优势地位，公众由于理性的表达渠道的阻隔，对政府作出反应的过程和结果缺乏明确的预期。地方政府回应效能的不足及权力行使方式不当加剧相互之间的紧张关系，不利于矛盾的缓和、消除。公职人员个人利益与公共职责之间的博弈严重损害了公共利益和公平正义，加剧了群体性事件的治理难度。

1.地方政府与上级政府之间的利益博弈

从纵向层级看，公共资源和权力分配随层级下降而逐层递减，政府能力也随着政府层级的下降而递减，表现为“倒金字塔”状。层级节制的行政体制和管理模式要求地方政府必须依照上级政府规定的轨道运行。在运用行政权力强力推行经济和社会体制改革的过程中，地方政府作为执行者必然与利益相关人产生正面冲突。不成熟的市场经济、不完善的社会保障、不健全的民主法治、不科学的管理体制、不发育的公民社会使得地方政府治理群体性事件的任务和难度日益递增。治理任务与治理能力之间的不相匹配，极易造成地方政府治理群体性事件效能的低下，而治理效能不理想又会使基层社会的矛盾和问题进一步增多，使得群体性事件更易发生。这样的恶性循环，最终会导致地方政府的治理困境。

从维持政治程序合法性视角看，面对伴随改革开放而至的复杂制度创新与不确定的制度实施效能，中央政府理性选择是让地方政府成为制度创新和实施主体，同时也是制度失效的责任主体，将自己置于观察者、评判者和校正者角色，以期避免利益受损群体进行自下而上的体制反思与整体性否定的可能［2］。这种压力型体制下的地方政府没有与上级政府讨价还价的地位，但又不能回避群众对政府维护公平公正的要求，这就导致了在绝大多数群体性行动中，社会群体对于地方政府及官员高度不信任，而地方政府回应效能的不足及权力行使方式不当又加剧相互之间的紧张关系，不利于矛盾的缓和、消除。由此可见，地方政府已成为断裂社会下行政体系中的薄弱环节。

2.地方政府与社会群体之间的直接利益博弈

地方政府与社会群体之间的直接博弈，主要体现为弱势群体为维护自身合理利益，在体制内途径或其他正常渠道不畅时，选择的对政府的施压行为和直接冲突。由于强势群体能够将权力、知识和话语资源有效转变成影响政府决策和行为的能力，继而实现公共政策和行政行为过程中的利益最大化，因此，可以将地方政府与强势群体之间的利益博弈纳入政府内部利益博弈过程中分析。

现代冲突理论认为，在任何社会中，利益博弈都不可避免，以群体性冲突的形式表现出来亦为寻常。在成熟的法治社会中，通过市民社会自治以及有效的利益表达渠道可以正常地予以解决。传统秩序控制模式下的地方政府在超常规发展的目标压力下往往把经济增长放在第一位，要求群众为了全局利益作出局部利益的牺牲，给予的补偿不尽合理，直接导致了群众的不满，甚至行为偏激。由于市民社会缺乏必要的成长空间，社会缺乏必要的中间缓冲地带，政府始终处于群体性事件处理的第一线，处理过程及结果将直接考验政府的政治合法性。在以和谐为目标的中国政治生态中，“不稳定”极易触发各级政府的敏感“政治神经”，伴随“零指标”和“一票否决”等制度的实施，非理性的、自相矛盾的考核规定，直接催生出许多地方政府运用公权力对本地上访群众进行拦访、截访的奇怪现象。另一方面，我国宪法确立了公民集会、结社、游行、示威等自由，但是对于公民行使相关宪法基本权利予以了过多限制，导致了公民权利在实践中难以操作。因此，上访等群体性事件也就成为群众利用现行行政体制，迫使地方政府妥协的主要方法。需要强调的是，这是一种非对称均衡性的博弈过程，地方政府处于绝对的优势地位。

3.地方政府内部利益博弈

地方政府的内部利益博弈，主要是指公职人员个人利益与公共职责之间的博弈。现代政府理应是公共利益的捍卫者、公共服务的提供者和公共秩序的维护者，其功能定位是“服务而不是掌舵”。但在公共行为的具体执行过程中，公职人员囿于多重身份，在公共权力私人性内在所具有的占有逻辑支配下，为满足个人的物质享受和虚荣心，就会冲破伦理责任要求，利用掌握的公共权力为自己创造更有利的条件来垄断社会资源，致使公共权力偏离其运行轨道。这也是廉政意义上所讲的利益冲突。

在改革开放和社会转型过程中有这么一群社会群体，他们是改革开放政策的受益者，也是先富带动后富政策实施过程中的先富者。他们“向国家的权力机构渗透，通过影响国家的经济行为，利用少数官员滥用权力的行为，试图掌握社会部分政治资源和自然资源，通过某些不良媒体为其摇旗呐喊，甚至进而要求国家为其服务”［3］。在社会资源有限的前提下，作为公共利益代表的政府出于自利扩张性要求谋求自身利益的行为适应了强势群体对现有利益分配格局的维护，弱化了政府维护社会公平正义的能力。在利益表达失衡的条件下，政府权力极有可能会异化为一种只为社会少数人利益服务的工具。在现实中，有些地方政府的决策随意性大，对涉及拆迁征地、企业改制、移民安置、收入分配等事关群众切身利益的大事，常常是暗箱操作，不尊重民意，而一旦出现事端，则千方百计掩盖事情的真相。有些部门和公职人员为了逃避责任追究，出现相互推诿扯皮的现象。

三、多重利益博弈下的地方政府治理群体性事件路径选择

坚持公平正义的利益平衡导向，调整社会心理失衡；拓展公民利益表达渠道，增强利益表达效率；强化群体性行为组织引导，构建和谐博弈桥梁，是地方政府治理群体性事件的有效路径选择，有效匹配了群体性事件衍生的内在逻辑，可以逐步化解群体性事件产生的根源，实现对群体性事件有序和理性的引导。

1.坚持公平正义的利益平衡导向

美国现代政治哲学家、伦理学家约翰·罗尔斯认为，人类的生存是以两个正义原则为指向的：一是政治权利平等，二是消除社会的和经济的不平等。在社会经济利益问题上，要求实现“合乎最少受惠者的最大利益”，同时把职务和地位向所有人开放。其核心思想是“自由优先、兼顾平等”，“自由只能为了自由的缘故而被限制”［4］。利益是人们生存和发展的基础。公平正义问题出自于人们增进利益和协调利益冲突的需要。公平正义首先是政治权利表达和实现的平等。从政治学的角度看，我国的群体性事件的发生主要原因在于利益表达的不平衡，尤其是政治领域缺乏有效的机制合法表达正当的利益诉求，部分得以表达的正当利益诉求也未能得到政府的及时回应。由于缺乏能够表达和整合自身利益的有效组织，分散化和个体化的利益表达难以形成有效的政策压力，碎片化的利益要求难以凝聚成具体的政策要求输入政策议程。在这种情况下，社会弱势群体一般选择通过信访，向政府表达其利益诉求。在信访无门、信访无效的条件下，社会弱势群体也可能采取体制外的社会抗争路线给政府增加压力，希望其利益诉求得到政府的回应。其次，公平正义要求经济利益的平等。改革开放以来，一度强调“效率优先、兼顾公平”的发展原则在促进经济快速发展的同时，在一定程度上牺牲了社会公平。随着社会转型的加速，利益诉求的高涨，公平正义逐渐成为社会关注的焦点，表明公正再也不能处于被“兼顾”的地位，而应该成为主导原则、优先导向。地方政府要进一步转变职能，提升政府维护社会公平正义的能力。要促进基本公共服务的均等化，建立健全社会保障体系。要推进收入分配改革，促进社会财富初次分配的公平性，充分发挥税收、财政、法律等在政府再分配中的作用，扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大的趋势。

2.拓展公民利益表达渠道

美国政治学家亨廷顿认为，发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定［5］。和谐稳定的利益表达是接受的前提。利益只有表达出来，才有可能被接受。如果一旦利益表达渠道被堵塞，利益诉求被漠视，最终会导致社会离心力的增强和社会凝聚力的下降。在社会利益格局激荡变化中，要着力构建体制内力量为主导、兼顾多元主体的维权新机制，进一步拓展畅通有序的利益表达渠道，努力协调和规范各群体之间的利益关系，避免具有破坏性的利益表达方式和行为方式。

一是以人民代表大会制度为核心的群体利益表达机制。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大代表应该真正由民众来选举，通过自上而下的权力授予与监督机制，更多地采取直选的方式，有利于进一步提升人大代表的代表性，使选民与代表之间真正形成监督与制约的关系，一旦群体利益受到侵害时，人大代表应该通过现有的政治结构对行政行为进行有效的影响和监督，进而提升人民代表大会制度的利益表达效能。

二是以基层群众自治制度及信访制度为核心的个体利益表达机制。基层群众自治组织最贴近群众，能够最具体地表达、关注和保障人民的利益。要切实增强村委会、居委会、职代会等社会基层自治组织反映群众利益方面的独特优势，使人民通过参与民主政治建设实现利益和保障权益。信访制度作为政治改革的重要组成部分，要改变压力体制之上的信访责任追究制，破除信访制度改革的路径依赖，通过地方政府内部机构设置和职能配置的调整，将信访工作摆在地方政府工作序列中的基础性地位，主动寻求公民利益表达信号，鼓励公民利益表达，从而有效提升信访制度的效能，化解群体性行动产生根源。

三是以大众传媒和网络舆论为核心的新型利益表达渠道。网络舆论拓宽了网民对政治事务的参与，为公民进行利益表达提供了重要的平台，为中国公民社会的逐渐形成夯实基础，是推动中国民主化进程的力量之一。要提升大众传媒和网络利益表达的功能，就必须强化大众传媒和网络舆论的“独立性”，强化其社会责任的担当，避免成为强势群体与地方政府及弱势群体博弈的媒介资源。

3.强化群体性行为的组织引导

奥尔森的集体行动逻辑表明，集体行动的生成与效能取决于集体行动的组织化程度。组织的存在既可提高利益表达的效率，也可提高政府的回应性。在一个组织化程度较高的社会里，社会组织大多代表着特定社会群体的利益与诉求，他们可以有序地向政府表达自己所代表的群体或阶层的利益和要求，在特定的情况下能够按照既定的法律及其他规则进行利益博弈，最终都能达成绝大多数人能够接受或认可的一致或妥协。群体性事件的发生一个重要的原因在于他们缺乏制度化的利益表达组织，其利益表达碎片和无序。因此，作为政府而言，要有效提升治理群体性事件的能力，应该突破现有的治理主体结构，建立以社会自组织为主体的自身消融机制，发挥社会组织在治理群体性事件过程中的引导作用。加大对城乡基层自治组织工作的指导，凡涉及到居民和村民自身的事，都由他们按照自己的程序与机制来解决，地方政府要给予相关法律、制度和政策指导，形成政府与自治组织的良性互动，充分发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用。要高度重视工会、妇联、共青团等现存的组织资源，认真处理好独立性和代表性问题，真正发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。要加大对“第三部门”的培育和扶持力度，充分发挥“第三部门”在社会公共事务治理和社会矛盾调处中贴近基层、组织灵活以及运作高效的优势，使“第三部门”成为补充现存组织资源，进一步提升群体性行动组织化程度。

［1］肖文涛.治理群体性事件与加强基层政府应对能力建设［J］.中国行政管理，2009，（6）.

［2］金太军，沈承诚.从群体性事件到群体性行动——认知理念转换与治理路径重塑［J］.国家行政学院学报，2012，（1）.

［3］殷冬水，周光辉.利益表达平衡：社会正义的内在要求［J］.江汉论坛，2013，（2）.

［4］（美）约翰·罗尔斯.正义论［M］.北京：中国社会科学出版社，1988.

［5］亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.北京：华夏出版社，1988.