农村公共产品供给失衡探究——基于公共选择理论的视角

马家骧

（中共天水市委党校，甘肃 天水 741018）

一、农村公共产品的涵义界定

农村公共产品是指相对于农村私人产品而言，以地方基层政府供给为主体，多种提供方式并存，用于满足广大农民需求和农村发展需要的，具有非排他性和非竞争性的社会产品及服务。一般认为，它既包括中央政府提供的覆盖到农村的全国性农村公共产品，又包括地方政府和农村组织提供的受益范围仅局限于本地区或部分外溢到周边地区的地方性农村公共产品。

二、农村公共产品供给现状分析

（一）农村公共产品的供给主体的纵向失衡

在提供公共产品的职能分工上，各级政府所承担的责任主要是根据公共产品受益范围来界定的。凡是受益范围覆盖到全国的具有全局性的公共产品，应由中央政府负责提供；凡是受益范围局限于本地区的地方性农村公共产品，则由相应层次的地方政府提供；凡是具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供［1］。如前所述，农村公共产品既包括中央政府提供的覆盖到农村的全国性公共产品，又包括地方政府和农村组织提供的受益范围仅局限于本地区或部分外溢到周边地区的地方性公共产品。因此，它的主要供给主体应是中央政府和地方政府或各个受益的地方政府，而且各纵向层级中供给主体的权力和责任应该是对称的。然而，当前我国存在农村体育公共产品供给主体的纵向失衡问题，主要表现为中央政府的供给错位。

农村义务教育是典型的全国性农村公共产品，理应主要由中央政府负责提供。但是，据统计，在我国的农村义务教育投入中，中央政府投入仅占全部投入的2%，省、市、县三级分担30%，乡镇投入则高达68%，这种政府间财力与义务教育事权责任的不对称，是农村义务教育发展滞后的重要制度性因素，也是县乡基层财力紧张和农民负担加重的一个重要因素［2］。

（二）农村公共产品的供给主体的横向失衡

农村公共产品供给低效率的一个重要原因就是农村供给主体的横向失衡，即政府部门在公共产品的供给中处于垄断地位，私人组织、市场、第三部门等主体很难进入到农村公共产品的供给领域中去。农村公共产品“单元化”的供给模式一方面不能满足广大农民的多元化需求，供给质量差、效率低；另一方面易造成机构臃肿，公共经费庞大开销等问题。考虑某些公共产品的特殊性，如消费者的地域集中性、局限性以及公共产品供求双方的信息不对称性等因素，以及公共经费的有效利用，由私人供给可能更有效率［3］。

（三）农村软公共产品供给不足

软公共产品是相对于硬公共产品而言的，在形态上趋于无物质形态或者不易感触，如农业科学技术与推广、农村职业教育与培训、农业发展规划、农村流通体系和信息网络、公共安全、环境保护、金融服务、医疗保健、农民精神文化建设等，是农村公共产品的重要内容和组成部分，是推动农村社会经济发展的核心动力［4］。然而，农村公共产品供给主要偏重于硬公共产品的供给，而忽略了软公共产品的供给。

（四）农村“硬”公共产品供给过剩

与“软”公共产品供给不足相反，地方政府对“硬”公共产品有着较强供给动力，造成公共产品供给过剩的局面。如政府不顾当地实际情况和农民利益大兴土木、修建高档办公楼、奢华娱乐场所等。为了弥补基层政府制度内财政基金不足，基层政府往往会巧立名目，如增设服务项目、管理费、摊派费等。此外，“硬”公共产品供给膨胀的一个突出体现是政府机构的过度臃肿。

（五）农村公共产品效用与农民负担失衡

从经济学角度讲，效用是指人们消费商品所获得的满足程度。在商品市场中，商家会根据顾客的不同需求提供各种个性化服务，人们也可以根据自身的需求和偏好选择能够给自己带来效用的产品和服务。这一切皆源于市场中存在竞争机制和激励机制。但是，作为农村公共产品供给的核心主体——政府恰恰缺乏这两种机制，于是，用纳税人的钱为自己谋福利或者向农民提供低劣的公共产品就得以可能。因此，在公共产品供给过程中，广大农民不仅享受不到充足优质的公共产品和服务，反而要为政府官员的政绩工程、形象工程“埋单”。

三、基于公共选择理论视角的实证分析

所谓公共选择理论，就是以现代经济学的基本假设（即所有个人都追求自身利益最大化）为前提，依据自由的市场交换能使双方都获利的经济学原理，来分析政府的决策行为、民众的公共选择行为以及两者关系的一种理论流派［5］。其突出特点是将政治过程当做市场上的经济活动来分析，认为政治领域中的人（政治家、官僚、投票者）的行为模式也如市场领域中的人一样——具有“理性经济人”的特性，他们同样会在政治领域中以追求自身利益最大化为目标。在这一目标的驱使下，政治领域中的主体所作出偏离公共利益轨道的决策和行为就不难理解了。

（一）地方政府和农民的“理性经济人”特性

1.地方政府行为的内部。

公共机构尤其政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或是社会福利，这种现象被人们称为内在效应或内部性。与内部性相对应的是外部性，外部性是生产者或消费者的活动产生一种有利影响或不利影响，这种影响带来的利益或是损失都不是本人所获得或单独承担的一种情况。即一些社会成本（消极外在性带来的）无需由生产者或消费者承担，一些社会利润（积极外在性带来的）包含在私人决策者的计算中。这样就使得社会需求曲线高于或低于市场需求曲线。同样，在非市场条件下，公共官僚机构和官员是“理性经济人”，均以追求自身利益最大化为目标。内部性的存在意味着私人或组织的成本或利润包含在公共决策的计算当中。因此，在农村公共产品供给中，一方面，政府官员拿着“纳税人”的钱为自己办事，增加社会成本；另一方面，农民往往要承担较高的单位成本，享受到的却是比社会有效水平更低的公共产品和服务。

2.农民的理性无知。

我国农村选举及选民心理存在以下情况：第一，农民需要花时间和精力去收集候选人的相关信息，分析候选人的偏好，说服其他选民等，这些都需要耗费选民一定的成本。而他们在投票中所花费的成本很有可能成为沉淀成本。第二，如果农民普遍认为无论谁当选，给他带来的预期都是微乎其微的，那么，他们就会得出参加投票是无意义的结论。根据唐斯的“理性无知”模型可知，农民在权衡了成本——收益后，最有可能采取的理性行为就是不去参加投票或乱投票。既然“代理人”是在“委托人”不愿表达或隐瞒其真实意愿的情况下选举产生的，试问“代理人”又怎么会更好地去代表“委托人”的意愿，为“委托人”提供满意的公共产品和服务呢？

（二）农民利益集团的缺失

公共选择理论认为，社会的落脚点在于利益，尤其是经济利益。在利益多元化的社会里，政府与公众、个人与集体之间往往存在着利益上的分歧与冲突。利益集团可以通过众多方式与途径向政府决策者施加压力，进而有能力影响其他群体和政府决策，保障自身利益需求。国家及地方利益主体拥有了较多资源，而组织中又是自利的个人组成的，因而不可避免地利用手中的资源（权力、地位等）来实现自身效用最大化而忽视农民的利益。农民拥有的资源少，组织化程度低，缺乏利益集团，导致农民在公共产品供给的博弈中处于劣势地位，他们的真实呼声和利益诉求处于失语状态，可以说，“缺少一个反映农民利益的平衡的政治机构，是许多损害农民利益进而损害社会利益的政策轻易出台的重要原因。”［6］

（三）制度存在的缺陷

1.我国农村地方基层政府官员的绩效考核评价机制存在的缺陷。

一是考核评价指标单一化，主要是以看得见、摸得着的，可估量的政绩为考核评价指标。二是绩效评估主体的单一性，主要是由“上级领导”来评判绩效，而不是由服务对象来打分，且考核的结果直接与薪酬、福利、升迁、名望等挂钩。

2.监督机制的不完善。

信息不对称导致监督乏力。作为“代理人”的政府官员往往掌握大量的信息资源，而作为“委托人”的农民所获取的相关信息一般是通过“代理人”信息发布获得的。

四、走出困境的路径选择

（一）改革农村公共产品“自上而下”的供给决策机制，建立“自上而下”和“自下而上”相结合的良性决策机制。

长期以来让外生变量即农村外部的各种因素决定公共产品的供给方式，并没有反映农民的真实需求和偏好，一方面造成了有限的公共资源的浪费，另一方面导致了农村公共产品的低效供给，加重了农民的负担。由此可见，要实现农村体育公共产品的有效供给，就必须建立良好的决策机制。一般而言，农村公共品的消费者是广大农民，农民最了解自己的偏好，应该建立“自下而上”的决策机制，由农民自己决定公共品生产的内容、顺序和结构［7］。但是，一方面，农民也是“理性经济人”，他们在追求自身利益时可能会出现损害他人、集体、国家利益的行为；另一方面，农民同样存在非理性的一面。由于受低收入、传统观念、知识水平等因素的制约，他们在做出一些抉择时就很有可能只凭借以往的经验或基于传统的思维模式，而不是进行科学的分析和理性的思考，因而农民对公共产品的需求带有短视性，即农民通常只对关系到眼前利益的公共产品具有较强的需求，而较少考虑有长远收益的公共产品。由此，如果完全按照农民对公共产品的偏好和意愿来进行供给，有限的公共产品资源也不能实现最优化配置。因此，需要选择一种符合我国农村情况的公共产品供给模式，即由“政府决策——农民被动接受”的“自上而下”向“民主表达需求意愿——政府集中决策”的“自下而上”和“自上而下”相结合的决策机制转变［8］。

（二）组建和发展农民利益集团，优化农民在博弈中的地位

农民作为中国最大的利益群体，除了政府以外，竟然没有一个真正意义上代表自已利益的“代言人”或是“代言组织”。在中国，农民正是缺少自己掷地有声的“代言组织”——利益集团，才会使农民在与政府及其他强势利益集团博弈中处于劣势地位，农民的呼声处于真空地带，许多损害农民利益的政策纷纷出台。组建和发展农民利益集团，有助于增加农民在博弈中的筹码，优化农民在博弈中的地位，改变农民群体在农村公共产品供给过程中的失语状态，使得农民这一广大的群体对政府的公共决策形成积极的参与和有效的影响。

1.加强农村的产业结构调整，推进农村人际关系以血缘关系向业缘关系转变。

中国农村是以血缘关系为主的生活方式，是一个典型的“熟人社会”，农民在这样的圈子生活、交往，经营的成败由自己承担。在这样的背景下，农民根本没有意识到需要一个代表自身利益的组织存在。因此，在市场经济浪潮下，应加强农村的产业结构调整，促使农业生产的商业化及社会化，使农村人际关系以血缘关系向业缘关系的转变，进而使农民在众多关系的影响和冲击下意识到联合起来的力量，促使代表农民利益的组织——利益集团的产生。

2.大力发展农业合作经济组织，提高农民的组织化程度。

政府可以利用行政权限减低合作组织的组建成本，并通过税收减免、财政补贴等方式扶持农民合作经济组织创造良好的生存及发展环境，提高合作经济组织的组织化程度。另外，政府也应该要合理地界定与合作经济组织的关系，避免政府职能的错位，对合作经济组织的乱干预、不作为，进而导致农民合作经济组织的异化。

3.重视农民的权利，增加决策层中的代理人。

农民权利的不平等对待是值得关注的突出问题。一个重要原因是法律制度的设计对这一群体不公正，而法律不公正的原因又在于立法过程中缺乏足够的农民利益代表，农民群体的话语权不够充分，农民利益在法律和政策制定过程中容易被漠视［9］。2010年全国人大及其常委会根据我国民主政治发展的需要对选举法进行了第5次修改，其中“城乡按照相同人口比例选举人大代表”是整个修改内容的亮点。修改后城乡按“1:1”选举人大代表将意味着农村代表增多了，农民享有平等的选举权，农民群体获得更多的话语权，极大地激发了农民的政治参与热情。

（三）明确权责及引入竞争机制，实现农村体育公共产品的多元化供给。

1.农村公共产品的纵向供给主体应明确各级职责。

根据财政分权理论，地方分权可以降低公共产品的供给成本，提高农村公共产品的供给效率，满足农民的多样化需求和偏好，地方分权的实质是各级政府在公共产品供给上权利和责任的分工。各级政府之间的权责不清会造成农村公共产品主体的纵向失衡，不利于公共产品的有效供给。这就要求各级政府之间应明确各自的权责：对于受益范围覆盖全国农村的全国性农村公共产品（如农村义务教育、医疗卫生、社会保障等），中央政府应负大部分责任；对于受益范围局限在本地区的地方性农村公共产品或是正外部效应产生的效益外溢到周边地区的区域性农村公共产品，应由地方政府分头决策或共同承担。

2.农村公共产品的横向供给主体，关键是多元参与和合作。

在农村公共产品供给过程中，绝大多数的公共产品是以混合产品的形式存在的，对于某些外部效益小，性质接近于私人产品或性质属于农村俱乐部的混合产品，由私人供给可能更有效率。因此，可以通过引入竞争机制，一是通过招标的方式，让私人部门相互之间存在竞争，政府可以花费较小的成本供给同样数量的公共产品［10］。二是打破政府部门的垄断供给，降低进入门槛，让政府部门和私人部门一起合作生产同一种公共产品。

私人部门进入公共产品的供给领域后，很有可能会抬高某些公共产品的消费价格，使某些公共产品成为“选择性进入”的公共产品，于是享受部分优质公共产品成为了某些人的特权。在这种情况下，政府应该进行一定的宏观干预，承担相应的公共责任，保障农民的根本利益。

（四）注重实现农村公共服务均等化

1.打破城乡分割的二元公共服务的格局，构建覆盖城乡的公共产品供给体系。

我国城乡实行的是截然不同的公共产品供给体制，这种二元分割的体制造成公共资源配置的不均衡，公共产品分享的不合理，是导致我国农村公共产品供给陷入困境的主要原因。

十二五规划明确提出要“加强农村基础设施建设和公共服务，按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，搞好社会主义新农村建设规划，加快改善农村生产生活条件”。这就要求要打破城乡分割的二元公共服务的格局，构建覆盖城乡的公共产品供给体系，推进公共服务均等化。

2.完善财政转移支付制度。

从理论上说，实现一国各地区间的公共服务均等化有两条基本途径：一是通过人口自由流动，人口从公共服务水平较低的地区流向公共服务水平较高的地区，从而自动地促成地区间公共服务均等化；二是通过政府干预，主要是实施政府间转移支付，来实现地区间的公共服务均等化。由于受到流动成本及我国体制等多种因素的制约，通过流动性来实现公共服务的均等性还只是在局部具有可行性，其结果还是没有能真正地走出公共产品供给失衡困境。因此，可以通过政府间转移支付的模式来实现公共服务均等化，进而解决农村公共产品供给失衡困境问题。

（五）完善地方政府官员的绩效评价体系

1.建立完善的绩效考核评价标准和说明性指标。

以往对地方政府官员进行绩效考核都只侧重于可估量的政绩，致使地方政府官员在公共产品供给中往往过多提供看得见、摸得着的“形象工程”、“政绩工程”，严重损害了农民的利益。所以，有必要对政绩考核评价指标进行重新制定，对地方政府官员的政绩应基于多视角考察：如提供农村公共产品的质量、提供农村公共产品的成本—收益比例、人民的满意度等。

2.引入公民参与机制。

目前，在干部绩效的考核评价机制中，主要是一种上级政府与下级政府之间签订的“责任书”考核方法。即下级政府官员的政绩是由上级领导来考核的，缺乏群众的参与和公认。因此，地方政府官员只投领导喜好而不重视农民的需求和价值，致使公共产品供给低效、浪费、短缺、消费拥挤等问题。其实，地方政府官员的政绩如何，最有发言权的就是其服务对象——农民，也只有倾听群众的呼声，坚持走群众路线，地方政府官员才能真真正正地做到为人民的利益服务，把实现人民群众的利益作为其政绩的根本追求。因此，对地方政府官员进行绩效考核的时候，应最大限度地扩大公众对其考核的知情权、监督权、参与权，建立一套能够保证公众介入其中的政府官员绩效考核制度，从而最大限度地避免绩效评估中各种虚假成分，引导地方政府官员树立和落实公民取向的政绩观。

［1］张世兵，谭晶晶，王广升.对农村公共产品供拾的思考［J］.经济纵横，2008，（1）.

［2］夏杰长，陈雷.“乡财县管”根本动因:“城乡分治，一国两策”城乡二元管理体制［J］.经济研究参考，2006，（360）.

［3］熊 巍.我国农村公共产品供给分析与模式选择［J］.中国农村经济.2002，（7）.

［4］全辉，官爱兰.新农村建设中软公共产品供给分析［J］.江苏农业科学，2010，（4）.

［5］凌岚.公共经济学原理［M］.武汉：武汉出版社，2010.

［6］张小林，白晋湘.我国农村体育公共产品供给制度缺陷与优化［J］.体育学刊，2010，（5）.

［7］王俊霞，闫波.创新农村公共产品供给决策机制的思考［N］.光明日报，2006-08-18.

［8］马克思恩格斯选集（第一卷）［M］.北京：人民出版社，1972.

［9］胡德锌.突破农村公共产品供给短缺瓶颈［J］.重庆行政，2003，（5）.

［10］许光建，曹金栋.完善财政转移支付制度，实现基本公共服务均等化——以义务教育和医疗卫生为例［A］.第四届中国杰出管理者年会论文［C］.2008.