村委会选举中派系竞争的规范

贾俊虎

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

近年来，在村委会换届选举中，海选的方式得到了普遍的推广。然而，在广大农村，由于派系势力普遍存在，村委会成员名额往往被村里规模较大的派系所独占，村委会的决策也更多地维护这些派系的利益，使其他村民的合法利益受到剥夺。

一、派系竞争对村委会选举的消极影响

在肯定派系竞争积极影响的同时，也不应否认它存在着一些负面因素，对乡村治理造成消极影响。

（一）农村制衡机制的不健全导致农村公共权力运行的派系倾向

选举的理论依据为委托—代理模型［1］，即选民授权代表代理他们自己议事、办事和监督政府等，同时，选民监督代表的权力运行。然而在现有的村民自治制度体系中，尚缺乏具有可实际操作性的权力制衡机制，这种制度的不健全容易造成村庄公共权力运行的派系倾向，主要表现在：派系控制下的农村公共权力组织割裂了治理精英与村名群众存在的良性双向互动关系，代之以权力主体对村民群众单向的领导和控制关系；村务管理中自觉、不自觉地以派系为界限，唯派系利益是图；村庄人事安排上任人唯亲，其结果直接损害了作为民主政治起点的自由意志表达，违背了村庄权力运行的公共意志取向［2］。

（二）吸纳机制弹性不足导致农村公共权力无法正常运行

在目前村级治理运作中，公共权力体系吸纳机制的弹性不足，使落选派系演变为体制外的游离能量。与此同时，在当前中国村民自治中，村庄公共权力组织的权威主要来源于其组织趋势及村民的价值认同。公共权力对村民行为的支配是以村民愿意转让一部分自由控制权为基础的。如果落选派系无法在村庄公共权力中寻求价值认同和利益归属，其成员往往以撤销权力转让来抗拒公共权威，导致权力运行的“梗阻”现象，降低村治的效能，甚至引发村庄的分裂。

（三）非制度化竞争手段的存在导致派系竞争无序化发展

派系竞争客观上要求制度化的竞争手段及竞争渠道。然而在当前大多数村庄公平竞争制度不健全的情况下，派系竞争有可能转向非制度化手段的寻求，以谣言、贿赂、恐吓甚至武力等非法手段来拉选票，从而导致农村选举的混乱。其危害主要有以下两点：（1）使交易成本扩大，各派系利益因争斗而受损，村庄资源被损耗。（2）导致村民对民主失去信心，产生恐惧政治活动的情绪，造成村民的政治冷漠。

二、村委会选举中派系竞争无序化的原因

（一）乡镇党委、政府对村委会选举缺乏重视

在我国取消农业税以前，乡镇政府的财政收入很大一部分是从农村获取。乡镇党委和政府在召开有关村委会选举问题的同时，更多的话题是想方设法地向村干部催收上一年所下达的各项税费任务和未完成的各种指标［3］。为了能够顺利地从农村收取税收，当时乡镇政府经常干预村委会的选举，操纵选举结果，使“听话”的人当选村委会成员。

但到了2006年，我国在全国范围内取消农业税，乡镇政府的财政收入更多地依靠上级的财政拨付。这就导致在村委会选举中，无论由谁进入村委会班子，只要村民不“闹事”，那么乡镇政府就不会太重视村委会选举，而村委会选举也就变成了每三年一次的“走过场”。在村委会选举中，无论是乡镇政府以前的强权干预，还是现在的听之任之，都表明其并没有认识到村民自治制度对乡村政治发展的重要性。

（二）村民民主意识淡薄，法制观念落后

农民缺乏民主传统，法律知识欠缺，是派系竞争无序化的一个重要诱因。不可否认，当前农民的民主法制观念与农村改革前相比已有明显提高，但是还不能满足村民自治制度的要求。广大村民对如何行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督权利缺乏全面的理解，当他们的合法权益受到侵害后，大多数村民不能通过正当的法律途径得到解决。有些村民在选举过程中，因为对选举结果不满，从而扰乱选举秩序，甚至引发流血冲突事件的发生。

（三）村民选举权救济制度的缺失

我国在进行村委会选举的制度设计时，严重忽略了有关村民选举权利救济制度的配套性规定，致使相关的法律和制度极不健全，从而使村民的选举权只能停留在“本本上”而不是“运作中”。一旦村民的选举权利遭受到侵害，村民无法得到及时有效的救济。毕竟，“无救济则无权利”。与此同时，行政侵权的行为主体虽然实施了侵害村民选举权利的违法行为，但在现在的行政救济制度框架下却不仅无法对他们进行强有力的惩处，也很难追究相关责任者的行政责任和其他法律责任，这无疑又进一步使得一些违法者更加有恃无恐［4］。

（四）农村资源和制度供给不足

据有关研究表明，经济越落后的农村，派系竞争的现象越普遍。在这些农村中，由于生产力水平低，村庄资源有限。在村民缺乏其他收入渠道的情况下，每个派系都想独占这些资源。而通过在村委会选举中获胜，获得合法的身份，做出有利于本派系利益的决策，从而占有村庄资源，无疑是一种非常便捷的途径。因此，各派系为了争夺这些资源，例如宅基地的分配、户口的迁入迁出、土地承租和出让、其他集体财产的处置、集体经营项目的承包、工程招标等，往往会在村委会选举中展开激烈的竞争。当正当的竞选手段无法达到获选的目的时，一些派系在利益的驱动下，会转而寻求威胁、贿赂、伪造选票等不正当的手段。

三、积极引导和规范村委会选举中派系竞争的政策建议

（一）将村委会选举纳入乡镇领导干部的绩效考核体系

派系竞争无序化的原因，一方面是村民竭力维护本派系的利益，另一方面是由于村民选举过程缺少乡镇领导干部监督，或者监督不力，导致选举中造谣、诽谤甚至流血事件的发生。因此，要强化乡镇领导干部的责任，建立责任追究机制，落实乡镇干部包村责任制。同时，出台考核办法，明确将换届选举期间的工作纪律、选举各阶段重点环节工作情况和选举结果等作为指导组成员和乡镇机关干部的考核内容，切实增强参与选举工作人员的责任心，尽量减少或避免工作中的失误。

（二）建立选前村民的培训机制，增强村民的法制观念

目前我国广大村民法制观念淡薄，很多情况下不能选择正确的渠道和方法进行选举活动，从而造成派系竞争的无序化。因此，使现有的法律法规及政策成为村民参与竞争的依据，增强村民的法制观念成为当务之急。要建立选前村民培训机制。在选举开始前，委派有关法律工作人员，以广播宣传或者召开大会等形式，向村民深入讲解村委会选举的知识，让村民对自己的权利义务及选举程序有明确的认识。投好手中的一票，讲清“谁为咱着想，谁为咱打算，就投谁一票”的道理。同时，选举后，做好社会安定工作，特别是落选人员的情绪稳定工作。

（三）建立“两委”权力制衡机制，平衡派系间力量

在一些村庄，村支书和村主任往往由同一派系的村民担任。由于两人存在着共同利益关系，所以在村庄的土地、资金、政策等资源的分配上，都倾向于为共同的派系服务。为了防止这种现象的发生，可以从不同的派系中选出“两委”成员。出身于不同派系的“两委”，由于代表不同的集团利益，在日常村务工作中，双方就可以互相监督，互相牵制，避免一方做出的决策指示照顾其派系的利益。通过双方权力的制约，达到平衡派系间利益的目的。

（四）健全诉讼外救济制度，保障村民选举权利的实现

随着社会的发展，各种新事物、新情况层出不穷，司法机构所受理的案件日益增多，工作量庞大，但其仍不能包揽对所有争议和纠纷的处理。“甚至在一个具有充分发达的法院制度和其他裁决能力的社会，许多争议也从来既不付诸司法机构，也不交付于旨在对第三人的裁断给予约束的可选择的程序。”［5］因此，选举权的争端和侵权案件，除了公力救济之外，还可以选择诉讼外的解决方式。

一是村民选举权的行政复议救济。依据现行《行政复议法》第六条的规定，行政机关侵犯相对人合法权益的所有具体行政行为都属于行政复议的范围。所以，行政机关侵犯公民选举权、被选举权等政治权利自然而就在行政复议的范围之内［6］。二是行政处分救济。主要指乡镇政府对村委会选举工作指导小组成员及乡镇工作人员内部指定、违法撤换村委会成员等侵犯村民选举权的行为所实施的处分行为。完善这一救济途径，既要明确有权指导村委会选举的行政主体的权责及工作程序，又要规定上述人员违反法律、侵害村民选举权所应承担的法律责任。三是信访救济。当下，在我国村委会选举法规不健全、村民选举权救济途径不完善的情况下，信访制度成为村民维护其选举权最主要的救济手段。因此，明确信访具体受理机关的职责，规范信访程序，提高信访的透明度，是非常必要的。

（五）加强农村物质文明建设，消除派系竞争产生的根源

要大力发展乡村经济，使村民经济收入来源多元化，从而转移派系对村庄资源的关注。乡镇政府要尽快制定和完善产业化经营的法律法规，明晰产权，确保土地等生产要素的合理流转；要保持非扭曲性的政策环境，维护市场秩序，提供农业产业化发展的必要公共物品，为经营主体提供及时、准确的市场信息。确保龙头企业是由竞争产生，而非是政府指定。同时，大力发展循环经济，支持资源节约和环境保护等农业技术的研发和应用，推广有关废弃物综合利用和可再生能源开发利用等技术，出台鼓励政策。

综上所述，遏制村委会换届选举中派系无序化竞争所引起的不正之风，已成为完善村民自治制度的当务之急。必须秉持标本兼治、综合治理的原则，从法律、体制和经济等方面入手，完善农村法制建设，促进农村经济发展，推进我国农村政治民主化和经济现代化的进程。

［1］（英）A.H.Birch.［M］.台北：台北幼师文化事业公司，1987.32.

［2］孙琼欢，卢福营等.中国农村基层政治生活中的派系竞争.中国选举与治理网，http://www.chinaelections.org

［3］曹锦清.黄河边上的中国——一个学者对乡村社会的观察与思考［M］.上海：上海文艺出版社，2000.356.

［4］金太军.当代中国政府与政治论稿［M］.广州：广州人民出版社，2009：436

［5］（美）埃尔曼.比较法律文化［M］.北京：三联书店，1990.58.

［6］刘恒.行政救济制度研究［M］.北京：法律出版社，1998.201.