我国公民社会的兴起对政策过程的影响

卢荣荣

（延安大学公共管理研究所，陕西 延安 716000）

公民社会是一舶来词，是“civil society”译名。俞可平认为“公民社会”是国家或政府之外的所有民间关系的总和，其组成要素是各种非国家和非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社会组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为介于政府和企业的“第三部门”［1］。

一、公民社会对政策过程影响的原因分析

（一）公民社会的基本特征要求政策参与

公民社会与一般私人社会相比，它具有公众性、政治性、参与性、互动性和平衡性等特点。公民社会是组织化和政治化的社会。公民社会的政治化，使其具有社会强制力。这种政治化和组织化将分散的公民个人组织起来，使分散的社会意志集中起来，实现个体的私人利益公共化，从而也使其诉求和活动政治化。公民社会是一个能够同政府对话、协商、辩论、谈判、进行政治参与，支持和监督、制约政府行使权力的有组织的力量［2］。

公共政策作为一种相对灵活、有效的管理方式，在调控经济、管理社会方面发挥着重要作用。公民社会的政策参与是指公民通过各种途径、集合民众利益和要求，参与政策过程的各个环节，协助政府改进公共政策，以保证公共政策的公共利益取向实现国家、集体和个人利益的整合。政策参与是公民政治参与的有效形式。

（二）弥补政府失灵

作为公共政策制定与执行的核心主体——政府，并不是像人们想象的那样总是有效，也有失灵的时候。公共选择理论认为，人是自利的追求效用的最大化者。政府是由单个“经济人”组成的，他们在选择公共利益的同时，也会追求自身利益的最大化。这种两难选择，使其在制定与选择执行政策时，很难秉承公共利益。有限理性理论认为，由于环境问题的复杂性，人对社会问题的认识是有限的，即人是有限理性的。这样在政策过程中，容易造成决策失灵，导致政府失败。于是，人们开始寻求更有效的治理机制，以解决政府失灵。而公民社会的兴起，企图通过一种协商、对话、合作的渠道，参与政治决策，对弥补政府的失灵有重要作用。

（三）公民主体地位的体现

公共政策的制定、执行、评估与监督都以公民为基础。首先，政策信息来自公民社会的公共组成部分，任何一项政策都代表了公众利益和要求。政策制定的本质是社会各阶层、各利益团体和人民群众反应和表达的意愿和诉求，促使政策制定者予以满足的过程。其次，公民既是公共政策运行的主体，也是公共政策运行的目标。公民社会作为公民和政府的桥梁，协助公民履行公共政策［3］。最后，一项公共政策制定出来以后，只有回到公民社会去检验，才能评估。通过实现公共政策的有效评估和监控，从而为政策变化提供依据。因此，公民社会参与公共政策过程就显得尤为重要。

（四）信息化的发展为公民社会的政策参与创造了条件

信息网络技术的发展，一方面促进了信息的传播。网络和大众媒体的发展，使政策科学知识的普及，政策信息的传递和使用变得十分便捷。打破了传统的政府垄断政策信息的模式。公民社会获得了政策信息，进而要求政策参与。另一方面又促使了信息的整合。信息的整合能力的提升，公民受教育水平的提高，公民社会的发展，都促使了信息的整合、研究。如高等院校、社会科学研究，以及新闻媒体的介入，都形成了颇为壮观的民间思想库和政策分析学者群体，提供了大量的政策决策信息，为公民的政策参与创造了条件，也提升了参与的质量。

二、公民社会影响我国政策过程的功能

（一）对政策制定功能的影响

公共政策的制定是政策问题的界定、政策问题的构建、政策议程的建立、方案的规划和选择，政策的合法化等这一系列过程。公民社会的兴起对公共政策制定的影响主要从以下几个方面论述。

1.公民社会促使了政策制定过程的公民参与。

在这个过程中，公民可以是自身利益的追求者，也可以同他人的利益及公众的相协调。由此可见，公民社会的兴起必将使公民对公共政策制定过程的参与走向深层化。与此相应，公民社会也会促使公民社会组织政治参与机制的形成。公民社会的公众参与是由个人参与发展到组织参与，形成所谓的利益集团。公共政策的制定过程也是利益集团博弈的过程［4］。公民通过积极的政策参与维护自己的利益，依靠组织的力量实现自己的利益诉求。

2.政策决策信息的充分化。

政府制定公共政策的依据是信息。而最大的难度也是如何全面、准确、充分地搜集信息以提供决策的依据。公民社会的兴起，首先，可以在较大程度上减轻政府决策部门收集决策信息的负担，提高其决策效率，尤其是体制外或是民间的政策研究咨询组织的建立和完善将更有助于这一过程的实现，从而有助于体现公共政策的利益综合功能。其次，公民的利益要求和意愿表达是公共政策制定的重要依据，政府只有广泛听取、吸收社会各阶层、各利益群体的利益要求，才能对社会各类利益要求、意愿进行协调、综合，使分散的特殊利益整合为国家和广大人民的整体利益［5］。最后，公民社会参与政策制定能使公民与政府良好的互动，建立正常的沟通渠道，正确反映社会的各种利益要求，同时反过来促使公民社会的成熟发展。

（二）对政策执行功能的影响

1.政策执行主体变化。

在我国传统的政治体制中，公共权力过分集中于政府，政府包揽一切社会事务，是唯一的公共政策执行主体。不仅造成资源的浪费，也会形成权力的腐败。如何向公众提供更好的公共服务，转变现有的政策执行主体。公民社会的兴起，改变了传统的社会组成结构。组织团体的兴起，改变了政府的单一执行模式，形成了政府与公民社会相互合作又相互竞争的多元治理局面。由原先的政策客体发展成为公共政策执行主体。在我国经济快速发展的现状下，我们也面临着越来越多且复杂的社会问题。这就要求公民社会集中社会力量与政府互助合作，积极参与到公共政策执行中来［6］。公民社会作为政府公共政策执行的助手，一方面能够减轻政府部门的压力，另一方面能够降低公共政策的执行成本，提高公共政策执行效率。

2.政策执行方式的转变。

我国公民社会的政策参与促进了公共政策执行方式的转变。传统的政府执行公共政策的方式是自上而下的、命令式的强制执行，社会公众只能作为目标群体被动地服从政策命令。公民社会的兴起促使现代民主化、多中心的治理体制的发展，我国政府从过多的直接干预中逐渐退出，将一部分公共权力让度给公民社会。自上而下的执行方式变为双向互动模式。如现在形成的授权执行、志愿服务、政府购买、契约外包等多元模式。授权执行即政府将某项公共政策执行职能授权给民间组织承担，民间组织以自己的名义实施该公共政策既能降低政府的行政成本，也能提高政策质量。志愿服务是利用志愿者的时间、技能、资源为社会提供无偿的援助行为，是一种以帮助他人或有益社会为目的的无私奉献行为［7］。这可以弥补政府提供公共服务的不足。政府购买就是指政府将原来由政府直接担负的、为社会提供的公共服务交给有资质的民间组织来完成，并根据民间组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。这样有利于增强公共产品或公共服务提供的竞争性，提高公共产品或公共服务的效率和质量。西方发达国家的实践表明，把政府服务承包出去，能够提高公共服务效率，降低公共服务成本，减小政府压力。

3.对政策执行监督的转变。

在西方，公民社会被看成监督国家权力的“社会的眼睛”。任何公共政策的执行中都存在自由裁量权的行使，即为了创造性地贯彻执行公共政策，允许执行者在不违背政策目标、不违反政策原则的前提下，对某些问题有灵活处理的限度。自由裁量权的存在，使一些公共政策执行者以此为借口，滥用自由裁量权，造成公共政策执行扭曲，出现诸如“上有政策，下有对策”，“政策执行走样”，“有令不行，有禁不止”等不良现象。避免自由裁量权滥用的关键在于加强监督，监督和制约权力的最强大的力量来自于社会。然而，单个的公民是没有能力与政府抗衡的，只有组织成强大的公民社会，才能有效地监督公共政策的执行［8］。

（三）对政策变化的影响

政策被制定出来后，很少能保持最初状态，因为随着主客观因素的变化，造成政策的不适应，相应作出变化［9］。政策变化要求相应的政策评估、政策监控和政策反馈等环节。公民社会的兴起和发展，为政策变化提供依据，促使新的政策评估机构产生，专业性的咨询机构以及研究机构，他们越来越成为具有独立性的政策评估主体，与传统的政府内部评估机构相比，外部评估机构为公众提供更准确的评估信息，有利于公民的有效监督。公民的政策评估和监督对于政策变化、调整来说能够提供宝贵的信息，是有效的政策反馈。这些环节的有效实现，为政策变化提供了重要的信息资源，对政策完善有重大作用。

三、总结

公共政策是政府社会管理的重要有效手段，随着公民社会的兴起，他们在自身能力提升的同时也必然要求参与到公共政策的制定、执行、监督、评估的全过程，以保证公共政策的公共利益取向。目前，我国的公共政策基本上都是由政府根据其所掌握的情况和判断以及现实的需要而制定的，在产生模式上属于“政府内生型”。这种模式下产生的公共政策容易受到制定组织的价值倾向的影响，既可能满足于现状，难以调控长期目标，又可能受到部门本位主义的影响，成为部门谋取自身利益的手段。

公民社会广泛参与公共政策过程后，能够为民意表达提供足够的空间，因此，我国政府应当在全球公民社会兴起的背景下，通过大力扶持公民社会的发展，逐渐实现公共政策由“政府内生型”向“政府外生型”的转化，以适应社会治理模式由管理行政向服务行政的变化。

［1］俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁［M］.社会科学出版社，2002，（11）.

［2］马润凡.影响中国公民社会政策参与范围的因素分析［J］.河北师范大学学报（哲学社会科学版），2010，（2）：21-25.

［3］伍美玉.政策制定过程的公民角色［J］.牡丹江大学学报，2013，（7）：95-97.

［4］曹映来.当代中国公共政策过程中的公民参与研究——基于利益分析的视角［D］.上海师范大学，2009.

［5］马志敏.中国公民社会的兴起对公共政策制定影响分析［J］.沂州师范学院学报，2009，（5）：110-111，120.

［6］庾冲.公民社会的兴起对公共政策制定的影响［J］.黑龙江教育学院学报，2007，（3）：4-6.

［7］林志刚.公共政策制定过程中政府对公民参与的回应［J］.人民论坛，2013，（407）.

［8］孙发锋.公民社会影响政策过程的应然条件［J］.云南社会科学，2010，（3）：5-9.

［9］李霄云.我国公民社会的兴起对公共政策执行的影响［J］.河南科技大学学报（社会科学版），2011，（2）：29-32.