加强行政事业单位内部控制的对策及措施

2013-08-15赵春玲

中国乡镇企业会计 2013年12期

赵春玲

行政事业单位内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。它是以一种强调以预防为主的制度，目的在于合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》。该规范对行政事业单位内部控制的目标、原则等作出规定，强调了加强内部控制建设的重要意义，然而，由于长期以来在“皇粮”供养条件下，行政事业单位工作形成了按部就班等固有特性，对内部控制并没引起足够重视，有的单位连起码的内控制度都没制定，有的虽有制度但执行不严、形同虚设，这在某种程度上造成了行政事业单位财务开支失控，会计信息失真，徇私舞弊、贪赃枉法等诸多弊端。因此，进一步加强和完善行政事业单位内部控制制度，对于有效防范舞弊和预防腐败，保证单位的财产与资金的安全就显得很有必要。

一、当前行政事业单位内部控制现状

（一）单位负责人对内部控制重要性的认识不足，内控意识淡薄

目前单位内部控制的好坏并未作为一个单独的业绩指标来考核行政事业单位负责人，因而有部分领导对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不足，不关心内部控制制度的建设，抱着可有可无的态度。

（二）单位负责人对财务与会计工作重视程度不够

财务与会计的基本功能是核算与控制(或监督)，但在实际工作中，因行政事业单位业务较单纯，许多行政事业单位的负责人认为财会部门只不过是“跑跑银行付付现金，填填凭证记记账”，单位的的重要决策乃至业务管理活动财务人员无权参与，财务人员对单位重要决策的过程和结果均不了解。

（三）财务管理制度不健全，财务监督与控制流于形式

行之有效的组织、分工、程序、方法、标准、守则和规程是内部控制的核心，但许多行政事业单位尚未建立完善的财务管理及相关的内控制度，在实际操作中仅凭经验、惯例、或者是按口头不成文的规定办事，无明确的开支范围和开支标准，管理的随意性较大，致使财务监督与控制流于形式。对不少经费开支(如差旅费、业务招待费等)采用实报实销制度，只要有相关领导签字，财务人员就予以报销。

（四）各个部门和岗位之间缺少相互牵制机制

内部牵制制度的精髓是关键不相容职务分离。但在实际工作中，关健岗位的“内部牵制”原则和岗位轮换制度并没有得到落实。由于单位编制有限、人员配备不足等原因，许多单位都存在一人兼多岗现象，不能合法合理分离不相容职务。如出纳兼任记账，或出纳兼任档案保管，或记账兼任复核，采购、验收兼付款。个别规模较小的单位，资产管理、会计、出纳等不相容职务都由一人兼任。

（五）固定资产管理不严，无定期的财产盘点制度

部分行政事业单位固定资产管理混乱，单位固定资产长期无专人管理，损坏和丢失现象时有发生，因有些单位购买了固定资产后不及时人账，使固定资产有实无账，又缺乏应有的财产清查制度，使得单位固定资产账实严重不符。有些单位对一些大额的固定资产购置没有进行科学论证，有时甚至绕过政府采购管理部门，自行擅自购买，造成重复购置及浪费，内部财务控制形同虚设。

（六）部门预算的约束力不强

由于部门预算的控制，有些单位的一些费用支出项目有的没有如实列入预算，列入预算的一些项目也存在定额不足的问题，为了维持单位的正常运转，单位通过各种途径，想方设法寻找“可用”资金，专项经费与正常公用经费支出相混淆，专项经费被挤占，挪用现象比较普遍；存在经费超支挂账现象。

（七）授权批准控制不严

在授权支出控制方面，目前绝大多数行政事业单位，存在授权不当，对授权批准支出的范围、权限控制不严，特别对预算外支出的项目，缺乏集体研究决策，通常是“一把手”说了算。

（八）缺乏监督，违法违纪现象时常发生

目前我国对行政事业单位审计通常是由国家审计部门来执行。政府审计大多偏重于对财政资金的运用是否合理、合法进行监督，而较少对被审计单位是否建立有效的内部控制制度以及是否得到有效执行加以实质性检查。由于缺少了监督制约，这使得有的单位领导，业务经办人员，财会人员利用内部控制不严的漏洞，大量收受贿赂、贪污公款、挪用、盗窃资金，或与单位外部人员相互勾结，非法侵吞国有财产等。

二、加强行政事业单位内部控制的对策及措施

（一）加强行政事业单位单位层面内部控制

1.增强内控意识，树立全面、全员、全过程控制的理念。单位负责人应增强内控意识，强化“第一责任主体意识”。单位负责人应带头学习有关财政、财务会计和内部控制基本规范等法律法规，强化财会管理控制意识，将财会工作全方位，全过程地渗透到业务管理中去，为内部管理设置有效的反应机制和监测机制，从而更加有效地利用财会信息进行决策。相关部门要强化内控意识，实施会计内控不仅是财务部门的事，有关经济业务涉及到的所有部门都是内控的范围，树立全面、全员、全过程控制的理念。

2.加强内部控制环境建设。（1）单位要坚持不相容职务的分离，各部门要明确分工，定岗定责，关健岗位要实行定期岗轮换制度。（2）提高会计人员素质，增强会计基础工作，强化会计系统的控制作用。会计基础工作薄弱严重制约了行政事业单位的内部控制制度建设和部门预算的实施效果。因此，必须重视改进行政事业单位的会计基础工作，强化会计系统的控制作用。会计人员在内部会计控制中既是控制的主体又是被控制的客体，因此，单位应加强对行政事业单位会计人员的会计基础工作规范的培训教育及后续教育，提高其业务素质，同时，还强调树立良好的职业道德，培养会计人员树立敬业爱岗、遵纪守法、忠于职守、坚持原则、廉洁奉公的职业道德。（3）规范单位财务审批程序和制度，坚持在“一支笔”基础上的集体审批，即在集体通过的财务预算和规定的开支标准的基础上，授权单位负责人进行审批，对大额资金支付业务、重大决策、重要人事任免、重大事项则由领导班子集体研究决定。（4）单位应积极推进信息化建设，对信息系统建设实施归口管理，在日常办公、财务管理、资产管理等领域，尽快将经济活动及其内部控制的流程和措施嵌入单位信息系统中。

（二）加强行政事业单位业务层面内部控制

1.加强部门预算编制工作，提高预算管理水平。加强部门预算编制工作，就是将部门各类不同性质的资金收入和支出统一编制到预算中，保证预算的完整性；建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。

2.加强收支业务管理，建立健全收支业务内部管理制度，确保收款和会计核算单、申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算支出等不相容岗位相互分离。实行国库集中支付的单位，应按照财政国库管理制度有关规定严格执行。

3.加强政府采购管理，建立健全政府采购活动管理、政府采购预算与计划管理、验收管理等政府采购内部管理制度，明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、合同签订与验收、验收与保管、招标文件准备与复核等不相容岗位相互分离。

4.加强单位资产控制，建立健全的货币资金控制、实物资产和无形资产控制等内部管理制度，合理设置岗位，实行定期岗轮换制度，保证资产安全和有效使用。

（三）建立内部控制的自我评价制度

单位应当定期对内部控制的有效性及风险进行全面评价，形成评价结论。必要时可请会计师事务所对本单位内部控制的有效性进行审计，出具审计报告；将各责任部门和全体员工实施内部控制的情况纳入绩效考评体系。

（四）加强信息公开制度

运行机制不透明是导致单位腐败的一个重要原因。信息公开有利于加强反腐倡廉的制度建设，从制度上遏制和预防腐败，避免行政行为的暗箱操作，填补权力运行机制中的漏洞，减少腐败行为发生的机会。单位应向社会公布办事流程、执法依据、处理时限等相关信息，接受社会监督；单位可在一定范围内，逐步公开三公经费等公务性消费支出情况及单位的预算和执行情况。