促进页岩油开发的财税政策研究

刘忠全 郭小东

一、页岩油的概念

（一）常规油气、非常规油气及页岩油气

在地质历史上，我们将地壳中富含有机质的暗色泥页岩层系称为页岩。页岩中含有丰富的可生油有机质，其中一部分没有经历深埋条件下的高温高压，这些有机质在人工加热分馏时可产出各类油品，如汽、柴油等，我们称之为油(母)页岩。大部分含可生油有机质的页岩在后期经历深埋，其中的有机质在热演化过程中产生大量烃，气态和液态烃可从生烃层系中转移出去留存于有孔隙的储层中，留存到孔渗条件好的储层中的便是常规油气，留存于孔渗条件差的储层中的是非常规的致密(储层)油气。而在生烃层中不可避免残留大量烃，其存在的形态为吸附或游离，留在煤层中的是煤层气、留在页岩(类)中的则是页岩油气。

本文所称的页岩油是指在生烃层中以吸附态和游离态存在于页岩中的非常规石油。

（二）世界页岩油资源潜力

2010年，世界能源理事会估计，世界非常规石油(地质)资源量达1.4万亿吨，其中页岩油资源量为6，893亿吨。邹才能等指出全球非常规石油(可采)资源量为4，495亿吨，其中页岩油资源量2，770亿吨。2007年，美国地质调查局估计，世界非常规石油(地质)资源总量为1.6万亿吨，其中页岩油资源量4，090亿吨。由于判断依据方法、统计范围有所不同，专家对全球非常规石油资源量的认识存在差异是可以理解的，但他们的预测的共同之处是，都说明非常规油气潜力巨大且其中页岩油占重要地位。

二、中国页岩油开发现状与存在问题

虽然我国近两年加大了对页岩气研究、勘探、开发的力度。但是页岩油的商业开发还没开始，目前还处于前期的探索和准备阶段。

（一）页岩油开发现状

1.资源调查。目前我国已完成了第一轮页岩气的资源评价，但是对页岩油全国性的资源评价还没有开展，因此，应该在借鉴页岩气评价经验、利用页岩气评价数据的基础上，进行我国页岩油资源评价。

具体到大庆油田，我们在松辽盆地东部柳树河盆地落实油页岩储量3200多万吨，折合页岩油340万吨;在松辽盆地北部落实1000米以内浅层页岩油远景资源量约为296亿吨。

2.勘探开发。勘探者在常规油气勘探开发中不仅发现烃源岩中有气，还发现烃源岩中亦有油。2011年，中石油辽河油田的一口预探井在大套泥岩段中发现裂缝富油显示，基于开发页岩油的目的，决定提前完钻对其试油，试油获日产24立方米的油流。中石化河南油田于2009年率先在其探区布署专探页岩油的探测井，2010年1月，在约2500米井深的页岩层中实施大型压裂，获日产4.68立方米的工业油流。随后又布署第一口页岩油水平井，并在2012年2月实施了15段压裂，初步估算该段页岩油气资源量为5.4亿吨油当量。

3.科技攻关。实现页岩油等非常规资源的有效开发，关键在技术。没有技术上的革命性突破，这些资源储量就难以转化为现实产量。

我国设立“页岩气勘探开发关键技术”国家科技重大专项研究项目，并成立了国家能源页岩气研发（实验）中心，以加大页岩气勘探开发关键技术研发力度。由于页岩油、气的共、伴生关系，页岩气勘探开发技术对页岩油的勘探开发同样具有重要的作用。

2013年10月30日，中国石油与壳牌页岩油联合研发中心揭牌仪式在中国石油勘探开发研究院举行，开启了全球页岩油技术联合研发的良好开端。由于页岩油技术的研发有很大的挑战性，具有超前基础共性和技术储备的特点，双方决定采用新的更有效的合作研发模式——共同组建联合研发中心，进行联合研发攻关。

大庆油田把页岩油等非常规资源的勘探开发，作为油田重大科研攻关项目，按照系统化思考、一体化设计、工厂化实施、工业化试验、规模化推广的思路，从试验规模和技术进步两个方面探索创新，特别是紧紧依靠工程技术进步，探索了水平井加大规模体积压裂技术，初步形成了页岩油气有效动用模式及配套技术系列。

（二）我国页岩油开发存在的问题

1.政策问题。由于页岩油藏渗透性很差，开发投资大、风险大，需要积极有效的政策支持。目前，我国还未制定鼓励开发包括页岩油在内的低品位油气资源的政策体系。

2.技术问题。如上所述，由于页岩油藏渗透性很差，与常规油气资源开发相比，对开发技术要求更高。又由于我国页岩油多数又埋藏较深，进一步加大了开发的难度。我国目前还没有掌握商业开发页岩油的核心技术，尤其是水平井和分段压裂技术的欠缺直接制约了页岩油的开发。

3.管理体制问题。我国现有的油气资源管理体制不适应页岩油开发的需要，特别是以原有的矿权区块为依据设置页岩油气资源的矿权，其他企业很难再进入这一领域，这一体制也制约了页岩油开发。

4.资源调查评价问题。页岩油气商业开发需要资源调查和评价工作先行，但是，我国基础性资源调查工作明显滞后于商业开发的需要，结果是我们目前对全国页岩油气资源潜力及分布特点还不清楚，这在一定程度上制约了页岩油气的开发。

三、美国页岩油开发情况介绍

页岩油开发是一个新兴的能源产业，全球对页岩油的开发总体尚处于起步阶段，但是，美国页岩油开发无论是技术水平还是开发规模都处于领先地位，本文主要介绍美国页岩油的开发情况。

1.美国页岩油资源储量。美国的页岩油资源主要分布在以下几个地区：北达科他州Bakken矿区的页岩油可采储量约35亿桶，得克萨斯州Eagle Ford矿区的页岩油储量在30亿桶左右。俄亥俄州的Utica矿区、科罗拉多州的Niobrara矿区、南加州的Monterey-Santos矿区都在开展勘探工作，南加州Monterey-Santos矿区预计页岩油的可采储量约150亿桶。

2.美国页岩油开发现状。进入21世纪以来，美国的页岩气开发取得了巨大成功，天然气价格下降很快，由于原油价格却居高不下，利用已有的页岩气开采技术开发页岩油变得有利可图，于是石油公司在兼顾页岩气开发的同时，将开发重点转向页岩油。并使页岩油开发就取得巨大的成绩，结果是美国原油进口量大幅下降，给经济发展带来动力。

美国页岩油主要开发矿区是Bakken和Eagle Ford矿区。Bakken矿区位于美国中北部蒙大拿州、北达科他州到加拿大萨斯喀彻温省、马尼托巴省。Bakken页岩油的产量增加很快。2006年，Bakken页岩油产量约10万桶/天，2008年达到17万桶/天，在开发人员的努力下，2010年达到近40万桶/天，计划到2015年增加到80万桶/天。1995年该地区可采储量为1.3亿桶，至2010年末增加至36.5亿桶。据日本石油天然气和金属矿物资源机构相关资料显示，2006年，Bakken页岩的开发成本为34.45美元/桶，2007年为21.19美元/桶，2008年为13.38美元/桶，2009年为11.16美元/桶。

Eagle Ford矿区从墨西哥边境一直延伸到得克萨斯州东部，穿过整个得克萨斯州南部。Eagle Ford矿区北部的水平井压裂开采石油技术非常成功，预计2015年产量有望增加5倍，从2011年的7.1万桶/天增加到42.1万桶/天。

3.美国开发页岩油的成功经验。美国开发页岩油的成功经验包括以下几个方面：

一是攻克关键技术并将其大规模推广应用。经过长时间的努力，美国已经掌握了先进的页岩油开采技术，主要包括压裂技术和水平井技术。在一定的市场和政策条件下，这些先进技术得到大规模推广应用，结果是降低了开发成本、提高了页岩油井产量。

二是充分的基础工作和完善的市场机制。在美国，大量基础性和区域性页岩油气资源的调查、评价和研究工作是由联邦政府完成的，特别是对重点矿区所进行的页岩油气资源评价，极大地促进了页岩油气资源的开发。

美国的企业拥有灵活的融资渠道，石油企业之间的具有充分的竞争性，美国还有大量的可以进行各种油气施工的服务公司，美国的油气开发企业可以公平的使用油气基础设施，油气产品价格的确定完全由市场决定等。这些完善的市场经济制度是美国页岩油气产业发展必不可少的重要条件。

三是国家制定促进页岩油开发的财税政策。美国联邦政府制定税收补贴政策以鼓励企业开发非常规油气资源，一些州政府也制定了各自的促进页岩油气开发的税收政策。另外，美国政府还设立了非常规油气资源研究基金，以便非常规资源开发的基础研究能够有足够的资金支持。

四、促进我国页岩油开发的财税政策建议

（一）我国开发页岩油的重要意义

页岩油的开发对推动我国勘探技术进步、促进国民经济发展、保障我国能源安全具有重要的意义。

1.推动油气勘探理论创新和技术进步。传统地质学认为油气资源只能赋存于非致密层，页岩油气成藏理论打破这一传统认识，这有利于非常规油气资源勘探的思路的开拓，推动油气勘探理论创新。我国非常规油气开发中的水平井、分段压裂、同步压裂等开发技术与世界先进水平比较，还有一定差距，通过开发页岩油气资源可以促进这些技术的进步。

2.降低我国石油对外依存度。《中国的能源政策（2012）》白皮书披露，中国原油对外依存度已达57%，超过美国(53.5%)。并有机构预测，到2020年，中国石油对外依存度将超过60%。

在石油越来越多地受到意识形态和政治观念等影响的情况下，原油对外依存度的不断扩大，会给国家的经济安全，特别是能源安全带来越来越大的影响，甚至会成为少数国家要挟和裹持中国的一种手段与工具。

通过大力开发页岩油，可以增加我国石油产量，提高自己能力，进而降低石油对外依存度，保障我国的能源安全及经济安全。

3.促进经济发展。能源产业作为国民经济中重要的基础产业，其规模开发能够带动与之相关的上、下游行业的发展，增加税收和就业，促进国民经济的可持续发展。

（二）促进页岩油开发的财税政策建议

由于页岩油赋存致密层中，与常规油气资源的开采相比，其在开发初期阶段投资大、投资的回收周期长、投资风险高，非常需要政策支持，我们应该在总结国外经验、结合我的具体国情的基础上，制定我国的促进非常规油气资源开发的支持政策，进而使我国非常规油气产业健康、快速发展。

1.资源税费。许多外国政府扶持非常规油气工业发展的主要手段之一是减免矿区使用费，基于我国页岩油气开发处于初级阶段的现状，应在现阶段我国页岩油开采免征矿产资源补偿费。

根据《中华人民共和国资源税暂行条例》的规定，石油属于资源税的征税范围，但是，对于非常规资源的页岩油是否征收资源税，目前在政策上还未明确，根据国外的经验及页岩油的开采特点，应予以明确一定条件下免征资源税。

2.增值税。对页岩油开发企业开发页岩油实行增值税税收优惠政策。如对其实行增值税先征后退，企业专项用于页岩油技术的研究和扩大再生产退税款，不再征收企业所得税。

3.企业所得税。对独立核算的页岩油开发企业购进的页岩油开发专用设备，统一采取双倍余额递减法或年数总和法实行加速折旧。

页岩油开发利用财政补贴，符合有关专项用途财政性资金企业所得税处理规定的，作为企业所得税不征税收入处理。

根据《企业所得税法》第三十六条（根据国民经济和社会发展的需要，或者由于突发事件等原因对企业经营活动产生重大影响的，国务院可以制定企业所得税专项优惠政策，报全国人民代表大会常务委员会备案）的规定，国务院可以参照公共基础设施项目或环境保护项目税收优惠政策，制定针对页岩油开发业务的企业所得税专项税收优惠政策，

4.进口环节增值税、关税。页岩油开发关键设备免征进口环节增值税和关税。

5.财政补贴。参照页岩气财政补贴政策，制定页岩油的财政补贴办法。根据不同地质条件分别进行补贴，按照海相、陆相、海陆过渡相等不同相区的特点，制定相应的页岩油开发扶持标准，地质条件差、投入成本高的地块享受更大政策支持。

（三）改善促进页岩油开发的“软件”

我国地域范围内蕴藏相当丰富的页岩油气资源，也有一定的技术基础，这些“硬件”似乎不是影响其发展的关键，中国尚不完全具备的是促进页岩油开发的“软件”。这里所说的“软件”除了上面提到的促进页岩油开发的财税政策外，更主要的是能够促进页岩油开发的成熟的市场条件。

美国成熟的市场经济环境是促进其非常规油气的发展重要的先决条件，主要包括：企业在法律框架内享有充分的自主权去获得勘探开发区块，有可以满足油气公司需求的服务市场和各类服务公司（包括掌握钻井、压裂成套技术或其某一环节技术的作业公司），有公平准入遍及全国的管网系统，还有与以上各项都有关系的活跃的金融市场和便利的融资条件，于是数千家公司从不同环节以不同方式去开拓发展。

如果未来几年我国能在几个不同类型的页岩油气区取得技术上的突破并建立有经济效益的生产能力，与此同时，能够让市场对非常规油气上、中、下游资源的配置起决定性作用，那么我们就在“软、硬”件两方面为页岩油气和各类非常规油气今后的大发展奠定了坚实的基础。

[1]邹才能，陶士振，侯连华等.非常规油气地质，北京：地质出版社，2011年.

[2]卢雪梅，张抗.影响中国页岩油气发展的主要因素分析，当代石油石化，2012年第8期.

[3]张抗.从致密油气到页岩油气——中国非常规油气发展之路探析，国际石油经济，2012年3月.

[4]罗承先.美国页岩油开发现状及其巨大影响，中外能源，2013年第18卷.

[5]中华人民共和国增值税暂行条例及实施细则.

[6]中华人民共和国资源税暂行条例及实施细则.

[7]中华人民共和国企业所得税法及实施条例.