农地改革关乎城镇化成败

文│赵秀池 首都经济贸易大学城市土地资源与房地产管理系系主任

只有真正为农民着想，保障农民利益，对被拆迁农民进行合理补偿，城镇化才能快速推进。

经济学家斯蒂格利茨曾预言：中国的城镇化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题。新型城镇化承载着“最大内需所在和结构调整的重要依托”，是产业发展推动的人口聚集和产业发展的必然产物；随着经济增长质量和效益的提高，新型城镇化还代表了经济结构转换、生活方式、生产方式的升级。可以认为，城镇化事实上正是土地用途转换、增长方式转变的结果，也是生产和就业结构转变的结果。

城镇化目前面临着土地利用、社会平衡、环境资源、城市发展四大问题，土地问题是城镇化不可回避的重中之重。

合理确定农地补偿标准

应该看到，我国的城镇化水平在全国是不均衡的，在一线大城市的城市化率已经达到了城市化的后期阶段，比如北京城镇化率已为86.2%，但大部分城市处于城镇化发展的中期阶段，如，河北为45.5%，云南为36.8%。因此，我国一定要走出一条符合中国特色的新型城镇化道路。各地应因地制宜根据自己特色推进城镇化。笔者认为，对于一线大城市处于城镇化发展后期的特大城市需要注意中心城和新城的协调发展，要通过优质公共资源的配置，通过重大公共项目、产业、住宅、人才等的政策不断提高新城的吸引力，加大中心城向外的推力，促进人口向新城的转移；而对于大多数处于城镇化中期水平的中小城市，就要制定相应的政策促进农村人口向城镇的转移，尤其是向中小城镇的转移，就地城镇化也是新型城镇化的一个重要路径。

新型城镇化最重要载体就是土地，过去30年的城市化快速发展，得益于低成本土地扩张的发展路径。这种路径损害了一部分农民的权益，引发了一些不和谐现象。因此，如何进行土地制度改革，使农民享受到改革开放的成果，得到合理的土地增值收益，就成为土地制度改革的关键。其中，综合考虑城市收益、农民的未来保障，以及合理确定农地补偿标准是重中之重。

按照诺瑟姆提出的城市化发展的S型曲线规律，当城镇化率超过了30%，即到了中期阶段，这时城镇化会加速。这个阶段，农业劳动生产率提高，大量农业剩余劳动力离开土地，工业化进入起飞阶段，大量劳动力进入城镇、城市，特别是进入大城市的工厂、各类服务业就业。目前我国的城镇化率已经达到51.3%，正好处于城镇化快速发展时期。

按照我国每年城镇化增长率1%计算，大约每年有1000万农村人口进城。根据2010年统计数据显示，城镇居民家庭人均可支配收入为19109元，农村居民家庭人均纯收入为5919元，前者是后者的3.23倍；从消费支出看，城镇居民人均消费性支出为13471元，农村居民人均生活消费支出为4382元，前者是后者的3.07倍。因此，从目前看城乡居民的收入差别是吸引大量人口进城的主要原因。因此，未来的中国特色新型城镇化是实现城乡一体化、解决三农问题的重要途径，也是拉动内需、实现经济增长的重要推动力量。

在城镇化发展过程中，城镇化的规模不断扩大，就需要不断有农地通过拆迁变更为城市建设用地。按照我国的土地制度，城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有。因此，划入城镇范围的土地还要通过征地拆迁，转变成城市建设用地。土地用途的转变会使原来农村土地产生若干倍的土地效益。因此，如何对农民进行合理补偿就成为拆迁过程中的一个棘手问题。

3.23倍

根据2010年统计数据，城镇居民居民人均可支配收入19109元，农村居民人均纯收入5919元，前者是后者的3.23倍。城乡居民的收入差别是吸引大量人口进城的主要原因。

补偿方案需公开、透明、合理

只有真正为农民着想，保障农民利益，对被拆迁农民进行合理补偿，城镇化才能快速推进。在拆迁补偿中，不仅要考虑农民土地过去的收益，也应考虑它的未来收益。因为按照西方经济学机会成本的原理，一项资源的机会成本就是这项资源放弃了其他用途的最大收益，而这个收益是决策者在做决策时必须要考虑的。如果放弃的收益大于现实的收益，决策者是会把资源用于收益最大用途的。所以，应该让农民享受到土地转换用途带来的增值收益。

保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障，维护被征地农民的合法权益，综合考虑城市收益、农民的未来保障，合理确定农地补偿标准非常重要。农民的未来利益不仅包括土地出让补偿金，也包括其未来保障、就业的安排等。在农民的利益得到保证之后，拆迁工作会由被动变为主动。维护和保障拆迁农民的利益，是改善民生的需要，是城镇化健康发展的需要，也是建设社会和谐的需要。

由于各地差异很大。提高农民的补偿标准，不一定带来农村土地价格的提高。对于征地价格已经很高的地区，农民合理的利益已经得到了保障，不会提高农村土地的价格；对征地价格过低的地区，提高农民的补偿标准，可能会提高农村土地的价格。

在拆迁过程中为了保障农民征地谈判的主体地位，应该建立并遵守一个公开透明的征地拆迁流程，并成立由拆迁农民组成的协调小组，随时与办理拆迁的具体办事机构、与拆迁农民进行沟通、协商，以让每一个被拆迁农民在征地拆迁中有知情权、决策权。在征地拆迁前告知（公示拆迁规划及补偿方案）其征地拆迁的原因、规划、未来农民的补偿、保障。把每户签署结果与补偿方案进行公示，以保障补偿方案的公开、透明、合理。

农地入市需谨慎

新型城镇化不仅包括农民进城，也包括就地城镇化。没有纳入城镇范围的农村集体建设用地，可以不用转变集体所有权的直接入市降低了土地利用成本，为就地城镇化提供了很好的契机。农村集体建设用地的直接入市试点，可以追溯到1999年。1999 年11月24日， 国土资源部将芜湖确立为全国第一个农民集体建设用地使用权流转试点城市，随后在2000年， 国土资源部又在江苏的南京市和苏州市、上海青浦区、浙江湖州市、广东南海市等9个市区开展集体建设用地流转试点工作。试点十几年来，取得了比较好的效果。通过归还集体土地的部分处置权，使集体土地回归了商品属性，使农民更好的分享了土地流转带来的增值收益，缓解了土地征用引发的社会矛盾，降低了建设用地的利用成本，增强了农村集体建设用地利用的集约化程度，促进了土地市场机制的完善，也提高了农村的民主管理水平。

但是，在试点过程中也存在着诸多问题。因为集体组织拥有了土地的处置权，集体组织就对土地收益的分配、土地的用途、甚至土地利用规划产生着较大的影响。不排除集体组织可能会为了短期的经济利益而牺牲长远的社会效益、生态效益。为此，农村集体建设用地的直接入市应谨慎为之。

首先要完善相应法律制度，保障农村集体建设用地合法化。根据现有《土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。据此，农民集体所有的土地——无论耕地还是集体建设用地，都必须征为国有后才能出让。但是，土地管理法第四十三条同时也规定：农民集体所有的土地可用于兴办乡镇企业和村民建设住宅以及乡镇村公共设施和公益事业建设。

2004年10月28日，国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》，又提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。在上述制度的安排下，各地的农村集体建设用地流转不断在法律的夹缝中自发探索。

毋庸置疑，法律制度不明确，会导致农村集体建设用地流转出现这样或那样的偏差。建议在《土地管理法》及其《实施条例》中增加农村集体建设用地流转的相关条文，对流转过程中的权利义务作出详细规定，以规范农村集体建设用地流转行为。

其次，各地应因地制宜探索一条适合自己特色的集体土地入市之路。我国幅员辽阔，经济发展水平各异，各地的情况差别很大，各地一定要因地制宜，根据当地情况，探索出一条适合当地特色的集体建设用地入市之路。包括入市与流转形式、收益分配制度、农民权益保障方式等。

此外，完善农村的民主决策制度也亟需完善。集体建设用地的处置、流转权力一般在村委会。因此，村委会决策是否正确，是否能正确分配土地收益非常重要。为了保证村民利益的落实，可以参照国有土地使用权出让、转让的法定形式，对于集体建设用地也通过招标、拍卖、挂牌等公开交易方式使得流转行为得到村民的认同，防范基层政府或村干部滥用职权、“暗箱操作”等侵犯农民集体土地权益的行为，并规定在办理集体建设用地流转前，必须召开村民代表大会，经2/3以上代表同意并形成决议后， 才能办理土地流转。

一定要通过制度安排切实保障农民的权益。通过集体土地入市、流转取得的收益，一定要惠及农民。这就需要搞好集体、农民间的收益分配关系，并通过制度安排使农民取得未来的持续的收益。比如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定，5 0%的集体土地流转收益用于农民的社会保障安排， 剩余部分中20%用于集体公益事业，80% 用于按股权比例分配给农民。