大部制视角下的文化市场综合行政执法改革

2013-08-15周翔宇

周口师范学院学报 2013年1期

周翔宇

（中央民族大学法学院，北京100081）

2012年2 月1 日，由中华人民共和国文化部制定的《文化市场综合行政执法管理办法》施行，该办法可以看做是对历时七年之久的文化市场综合行政执法改革的总结。在过去的七年中，文化市场综合行政执法改革取得了重大进展，成效明显，扭转了文化市场监管中长期存在的职能交叉、多层执法、多头执法和监察缺位等现象，规范了行政执法主体的行为，完善了法律法规，文化市场秩序明显改善，人民文化生活水平逐渐提高。但是，在执法实践中仍然存在着执法责任无人追究、相对人权利无法得到保障等问题，究其原因在于改革的不彻底，仍需进一步深化。

一、“大部制”视角下的文化市场综合行政执法

虽然国内学界对于“大部制”尚无明确统一的定义，但很多学者已经从不同角度对此进行了探讨。汪玉凯认为：“大部门体制就是在政府的部门设置中，将职能相近或业务范围相同的事项，由一个部门相对集中统一管理，最大限度地避免政府职能的交叉，解决政出多门、多头管理的问题。”［1］他在定义中着重强调了职能相近或职能相关的部门重组，强调了我国行政管理体制改革的重要内容。左然对于“大部制”的定义侧重于改革的途径，他认为，“把原来的部委，或者改组成内设的职能司局，或者改组成由部委管理但具有一定独立地位的机构”［2］。学者臧雷振认为，现阶段我国即将进行的“大部制”改革“要想实现政府权力的重构，只有通过法律的保障支撑，才能缔造一个结构得到优化、职能得到转变、理念优良、队伍干练的良好政府，这样的政府才能更好的回应多元化社会的需求”［3］。他从法律的保障角度出发，通过相关法律法规的规范来维持改革的法理正当性与可持续性。熊文钊教授认为，“大部门体制，就是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制”［4］。众多学者观点虽有差异，但一致认为大部制体制改革不仅有利于建立统一、精简、高效的服务型政府，更有利于建立一个决策、执行、监督分开的行政管理体制。

2007年10 月，中国共产党的十七大报告在论述行政管理体制改革时提出：“规范垂直管理部门和地方政府的关系，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”这是我国首次在官方文件中提到大部门体制这一概念。2008年，十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，该意见在推动政府机构改革章节中对大部门体制又作了进一步表述：“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。”明确了大部制改革的目标、原则、要求以及改革重心。这指明了今后我国行政管理体制的深化方向。2008年3月，第十一届全国人民代表大会第一次会议通过国务院机构改革方案，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置为27个，大部门制改革正式启动。

此次改革中有很多方面的调整都是为了把各部门相关的和重复性的功能整合在一起，使得行政机构运作起来更为有效。如人力资源和社会保障部将原人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部；将原交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮电局改由交通运输部管理。但这次机构改革对于此时已经开展数年的文化市场综合执法改革并没有太多的关注，仅是以“三定”规定的形式调整了文化、广电、新闻出版等文化行政管理机构的职责，明确规定了文化部承担指导全国文化市场综合执法工作。

2004年8 月31 日，中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》（中办发〔2004〕24号），各级政府根据该意见的要求逐渐实现了“省辖市、县级市和县现有的文化局、广播影视局、新闻出版局合并，设立文化广电新闻出版局，统一履行原文化局、广播影视局、新闻出版局等部门的行政管理职能”。虽然该意见关于文化行政管理部门合并的出发点在于推动文化市场综合执法工作的开展，但也契合了“大部门体制”的实践要求。现如今，三局合一的文化行政管理体制在副省级以下城市已经运转七年有余，可以说在基层积累了丰富的实践经验。

但是，改革模式并没有得到自上而下的贯彻施行，其改革范围仅限于省辖市、县、区级机构，其中以县、区级政府改革最为彻底。众多县级文化、广电、新闻出版机关在实现“三局合一”的同时也将原部门所属的执法队伍重新整合，组成了新的文化市场综合行政执法队伍，统一行使文化市场执法权。市场监管中存在的管理职责不清、权限交叉的问题也随之得到解决。省辖市大多成立了隶属于文化部门文化市场执法总队负责全市的执法工作，也有部分城市进行三局合一的模式改革。直辖市的执法改革与副省级及其以下市的改革有所不同，其并没有实行三局合一的部门整合，但成立了直属市政府组成的文化市场执法队伍，可以独立的名义作出处罚。这种执法模式的最大优势在于行政管理权与行政执法权的分立，形成了管理权与执法权在行政体系内部的制约。省级机构在文化市场综合行政执法改革中的变动是最为微小的，仅是沿袭了2008年国务院下发的关于文化部的“三定”规定，明确了省级文化部门承担全省文化市场综合执法指导工作。

二、文化市场综合行政执法实践中存在的问题

之所以提出以“大部制”的眼光重新审视文化市场综合执法制度，原因在于现行执法制度中存在着诸多体制上的问题，仅靠体制内的修补无益于综合执法工作的长远发展，因此，亟须一种体制上变革方案来彻底解决现存问题。文化市场综合行政执法制度中存在以下几种问题。

（一）文化市场执法机关的专门性立法不足，救济范围较窄

文化市场综合执法改革是国务院及各地方政府文化体制改革的重要组成部分，但其执法依据滞后。截至目前，文化市场综合执法工作直接依据的法律只有《文物保护法》和《著作权法》，因此，除文物、著作权的执法处罚有直接法律依据外，从严格意义上来说，其他众多领域的执法依据只有《行政处罚法》第16条。这些法律对于权利救济有直接规定的也只有《著作权行政处罚实施办法》第37条。新闻、广电、文化部门针对本部门职能范围所制定的管理条例多为部门规章，且都没有当事人权利救济的规定。执法行为没有明确、有效的法律依据，执法救济缺乏直接规定，导致的结果就是执法责任不明确，救济主体不明确。近些年来，行政执法法治化是一个重要的议题，如果说行政执法法治化的最基本要求是“依法行政”，那么从执法依据的角度而言，文化市场综合执法与法治化的要求还相去甚远。

（二）文化市场综合执法机构的主体资格问题阻碍了行政诉讼的救济方式

我国现阶段的文化市场综合执法模式存在着综合执法队伍隶属于文化行政管理部门的委托执法模式和执法队伍为政府直属部门的授权执法模式，各地文化市场综合执法机构在其性质、归属、名称等多方面均未实现统一，所属性质各不相同，这给行政相对人在确定行政复议的被申请人或行政诉讼的被告时造成了困难。首先，我国目前的文化市场综合执法机构的设置不具有统一性。在委托模式下，综合执法机构多为挂靠在副局级单位，受行政主管部门的领导，没有独立的行政主体地位，不能以自己名义行使处罚权，在一定程度上限制了其执法功能的发挥。其次，即使文化市场综合执法机构作为政府直属部门，但由于其执法权的来源在法律上存在着瑕疵，导致其法律主体地位较为模糊。另外，从整个行政管理体制上看，文化市场综合执法机构所拥有的权力已经属于末端环节，其拥有权力的性质属于受文化行政管理部门的委托，这之前的所有行政管理职能还是属于相关职能部门，其执法所依据的法律适用的主体仍是原文化行政管理机构；虽然《文化市场综合行政执法管理办法》已经实施，但之前各文化行政部门所制定的处罚办法仍未失去效力。因此，行政诉讼中综合执法机构诉讼当事人资格的无法确定，最终影响到行政相对人合法权益的保障。

（三）文化市场综合执法机构的领导体制阻碍了行政复议的救济方式

《中华人民共和国行政复议法》第12条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”依该条规定，当行政相对人对文化市场综合行政执法机构作出的具体行政行为不服时，可以选择向该部门的本级人民政府申请行政复议，或向上一级主管部门申请行政复议。但就现阶段的执法机构设置而言，在有些地区，区、县级实行了“三局合一”，且区、县级综合执法队伍以文化新闻广电局的名义作出处罚；而市级政府却没有类似合并，造成了区、县级文化行政广电部门没有直接相对应的上级主管单位。这就使得行政相对人无法选择上一级主管部门申请行政复议，导致了行政相对人在合法权益受到侵害时只能寄希望于作出行政行为的机关的同级政府来实现权力的救济，因此，给地方保护主义干预行政纠纷和相对人权利救济提供了可乘之机。现行《行政复议法》之所以规定本级人民政府和上级主管部门都可以接受行政复议，是基于县级以上地方各级人民政府工作部门同时受本级人民政府和上级人民政府主管部门双重领导的现实情况和实现“条”、“块”制约目的设立的。1990年的《行政复议条例》规定：“对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由上一级主管部门管辖。”可以看出，此时是以“条条”为主，但是考虑到避免部门保护影响、异地申请复议的不便以及双重领导的实际情况，在1994年的《行政复议条例》修改中将“复议管辖”修改为“条”和“块”都有管辖权。从而以“条”和“块”部门之间相互交叉对应的复议监督权，来构建起有利于法律价值目标实现的“条块制衡”机制［5］。但是，文化市场综合行政执法“条”状断裂的领导体制打破了行政系统内部的监督体系，从而导致行政相对人的合法权利得不到有效的救济。

（四）纵向体制“条”状的断裂不利于执法工作的开展

我国文化市场综合执法改革初期就确立了以城市为中心点的指导思想，文化市场综合执法机构的设置依据各地实际情况不同而机构存在形式也有所不同，并不存在统一的标准。中央和省级政府也没有直接对应的职能部门加以管理，仅靠文化部、文化厅负责指导全国、全省的文化市场工作。而地方文化市场综合行政执法机关无论是隶属于地方文化行政管理部门抑或是作为市政府直属单位，其与省级文化部门都不存在领导与被领导关系，只对本级文化行政管理部门和本级政府负责。这些原因导致了地方保护主义的泛滥，从而损害了大局利益和公民利益。另外，就地方政府而言，文化市场综合行政执法机关无论是隶属于地方文化行政管理部门抑或是作为市政府直属单位，其与省级文化部门都不存在领导与被领导关系，只对本级文化行政管理部门或本级政府负责，在纵向体制上看形成了“条”状的断裂，带来了诸多问题。例如，在高层，文化部门单独承担文化市场综合执法工作，如何协调三部门在文化市场综合执法工作中的权责分配成为一个重要工作事项；在基层，文化新闻广电出版局接受多个文化行政管理部门的行政领导及财政划拨，如何平衡行政资源在三个领域内的适用也是一个有待研究的问题。

三、文化市场综合行政执法大部制改革设想

熊文钊教授认为，大部门体制改革一定要自上而下进行，对于任何的自下而上方式进行的试验都要慎重。行政管理体制是纵横交织的职权分配，要求的是统一、协调，如果中央没有进行部门整合而地方先行，在现有的行政体制下势必造成政策执行上的上下不一致、政令梗阻的状况发生［6］。现在的情况正是中央未动地方先行，因此，自上而下的改革亟待进行。从我国现行体制来看，在改革初期即已成立从中央到地方的文化体制改革试点工作领导小组，该小组作为临时议事协调小组以党政联席形式存在，以省、市、县委副书记为组长，宣传部长、主管文化的政府副职为副组长，政府各文化行政管理机构负责人为组员，共同协调文化领域改革事务。另外，副省级市以下政府“三局合一”的文化行政管理机构已运行数年，在文化行政管理部门进行自上而下的大部门体制改革的实践条件已经成熟。

笔者认为，对于文化部门大部制的改革设想是从中央到地方实行“三局合一”，直辖市、省辖市及其以下文化市场综合行政执法队伍皆作为文化大部门的执法队伍存在，统一以文化大部门的名义进行执法，在相关法律修改之前，保留原文化行政管理部门的名义执法，具体责任可由新整合的文化大部门承担。在这种模式下，中央及省级文化部门的政策制定、下达更加顺畅。而在地方的具体执法实践中，执法机构的职责更加明确，同时解决了行政诉讼中综合执法机构诉讼资格以及行政复议中缺乏上级主管机关的问题，使相对人的权利得到保障。这种从上到下条状管理制度的加宽有利于加强对文化市场的监管，职责交叉、权限不清的问题也随之解决。这种改革方式是符合以后行政机构发展方向的。

考虑到在省级和中央直接进行大规模的体制整合可能会产生许多阻力和问题，可以先从省级机构进行渐进式的改革。笔者认为，可以以广东模式为出发点，即先成立省级文化市场综合执法局，由文化厅代管，并授予其完全的法律主体资格，全权接手文化、新闻、广电部门在文化市场监管中的权责，待到时机成熟时与文化广电新闻进行部门合并。这种方案抛开执法机构执法权来源问题不谈，使综合执法机构获得主体资格以解决执法实践中亟待解决的行政复议、执法责任、救济等问题，是保障现行文化市场综合行政执法工作更好开展的一种临时性手段。这种方案只能作为一种过渡计划，最终目的是以大部制的视角对文化行政管理部门进行彻底整合。