近年来国内应急管理研究述评

2013-08-15张光雄

中共云南省委党校学报 2013年6期

张光雄

（中共云南省委党校党建教研部，云南昆明 650111）

近年来，公共突发事件在世界各地频频发生，各国学者对应急管理开展了较为系统和深入的研究。国外从18世纪60年代就开始危机管理的研究，目前主要发达国家都建立了具有自身特点的应急管理体系，危机管理已走向制度化，并且这些研究都侧重于政府在应对突发事件的管理方法上以及以科学计算为基础的危机管理模型的研究。与国外相比，国内学术界的危机管理研究在20世纪90年代中期才起步，2003的“非典”促使对应急管理的研究骤然升温，目前我国学者已经撰写了大量的学术文章，出版了不少应急管理或危机管理的论著、教材或教学参考资料，取得了一些有价值的成果。

一、应急管理基本理论的研究

国内的理论研究主要集中于应急管理基本概念、产生原因、事件分类、国外应急管理的体系和模式等方面的研究。此外，对应急管理的特征、研究对象和方法等方面，也开展了十分深入的研究。

1、应急管理基本概念的界定。与应急管理相关的概念主要有“突发事件”、“紧急事件”或者“危机事件”。这三个概念既有联系又有区别。郭济认为，其一致性表现在都是指“突然发生并危及公众生命财产、社会秩序和公共安全，需要政府采取应对措施加以处理的公共事件”。但在使用上，突发事件更强调于事件的突然性、偶然性；紧急事件更侧重于强调处置事件的时间性、紧迫性；危机事件更侧重于强调事件的规模和影响程度。①在应急管理、危机管理、风险管理等概念的区分上，薛澜认为，应急管理和危机管理主要是针对非常态而言，风险管理则是居于常态管理和非常态管理中间地带，主要解决如何防范和应对各种风险，以避免演化为突发公共事件和危机。②

2、公共危机事件产生的原因。公共危机事件产生的原因主要有社会、个人、环境、政府等方面。张成福认为，人口的增长和人口密度的增加，全球气候的变化，环境的破坏和恶化，科技发展所带来的负面作用和影响，恐怖主义和社会压力和冲突的增加等因素的存在以及相互的作用使得各种灾害和危机发生的可能性大大增加。③李燕凌认为，产生公共危机的根本原因是公共产品的失衡，而中国农村公共危机产生的根本原因是农村公共投入太少、投资结构不合理。④徐行从社会心理、利益受损与政府失缺三个方面对当前中国群体性突发事件的成因进行了思考和分析。⑤

3、公共危机事件的分类。在研究中，学者把公共危机划分为五类或六类。薛澜、钟开斌根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，将公共危机划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件以及经济危机等五大类。⑥陈玮将公共危机分为六类：重大突发性自然灾害、重大突发性公共卫生事件、重大突发性公共安全事故、重大社会治安事件、重大刑事案件和公共关系危机（舆情突发、网络炒作）。⑦

4、介绍国外应急管理的体系和模式等。对国外应急管理研究中，介绍机构、体制、体系、机制、法律等国外应急管理体系框架较多。郭太生对美国的公共安全危机事件范围进行了界定，应急管理的发展进程进行了分析，并介绍了美国州和地方政府的应急管理，以及应急管理中非政府资源的运用等方面的内容。⑧赵成根介绍了西方发达国家大城市全政府、全社会型综合危机管理系统的基本结构和运行状况，发达国家大城市危机管理组织机制及其运行情况，第一次系统地研究西方国家大城市的危机管理机制及其运行状况。⑨

5、总结了我国应急管理研究开展情况。一些学者对我国应急管理研究情况进行了系统的总结。钟开斌回顾了自党的十六大以来中国政府在应急管理体系建设方面所开展的具体工作内容以及所取得的工作成效，并探讨了未来中国应急管理体系建设面临的挑战及其应对策略。⑩高小平对我国应急管理研究进行了全方的述评，从梳理应急管理基本概念开始，在研究应急管理框架体系和划分研究阶段的基础上，对应急管理研究中的多重维度和特点进行分析，并提出进一步推动应急管理研究需要与基础科学发展、与行政管理体制和社会体制配套研究的设想。⑪

二、应急管理的研究领域

从应急管理研究涉及的领域来看，研究者对城市、农村、企业、高校、医疗卫生、公安机关、部队、无线电、旅游业、自然灾害、食品、海洋污染等领域都进行了深入的研究。

1、城市应急管理研究。我国的应急管理研究，最初是从城市应急管理研究开始起步的。钟开斌总结了北京目前所面临的各种突发事件形态特点，在剖析北京城市应急联动系统的现状、问题与根源的基础上，提出了完善北京城市应急联动系统，尽快建立首都现代危机管理体系的相关建议。⑫赵林度提出以都市圈为应急主体，以重大危险源为研究对象，以电子政务网络为支撑，以信息协同为根本目的，构建城际应急管理信息系统、中心城市应急指挥模式、应急信息标准化三方面内容一体化的城际应急管理协同机制。⑬

2、农村应急管理研究。刘超从无缝隙政府理论出发，认为实现西部地区农村公共安全应急管理组织的无缝隙再造应从建立综合性公共安全应急管理部门、构建分权化的公共安全应急管理决策与执行体制和构建公共安全信息网络入手。⑭刘亚品对我国农村社会突发事件的政府应急管理机制进行了评议，分析了农村社会突发事件的内涵、主要类型及特点，农村社会突发事件的政府管理现状，提出了农村社会突发事件的政府应急管理机制构建的建议。⑮安雅丽认为农村公共危机有生态环境危机、人口老龄化与养老危机、民主政治建设危机、多元文化的冲突危机、灾害性危机等，应积极采取应对措施，化解农村社会存在爆发公共危机的隐患。⑯

3、企业应急管理。朱波从哈尔滨水环境污染事件出发，探讨了企业危机管理应急机制的建立的作用、原则和步骤。⑰孙世孝从企业科学编制应急预案，事故应急处理预案管理需要全体职工积极参与和实施事故应急处理预案管理确保一方安全等方面入手，探讨了企业建立应急预案应注意的问题。⑱梁莺从企业全员危机意识的培养、管理机构的建立和监测与分析等方面，探讨了企业危机管理的基本体系和建设思路。⑲

4、民族地区应急管理研究。对民族地区应急管理进行研究，这是近年来学术界开拓的一个新的领域。段尔煜研究员以云南省孟连傣族拉祜族佤族自治县“7·19”事件为例，提出了建立边疆民族自治地方群体性突发事件政府管理长效机制的思路，⑳吴开松认为研究少数民族地区基层政府危机管理能力要充分考虑少数民族地区的现实背景，要通过完善法律和制度，加强危机管理的规范力与执行力，建立科学的危机管理组织体系，加强政策解读能力和强化领导力，提高基层政府危机管理能力。㉑朱秦借助应急管理的研究框架，对边疆民族地区和谐治理的起点、基础、范式、领导力量、责任主体、社会资源、人员素质等进行全面考察，对边疆民族地区的和谐治理问题进行了思考，为边疆民族地区社会主义和谐社会建设寻找新的出路。㉒

三、处理突发事件的应对措施

针对应急管理的现状，学术界从明确应急管理主体、加强制度体系建设、建立应急管理模式和加强领导干部应急管理能力建设等方面进行了深入研究，提出了相应的对策。

1、明确应急管理主体。明确的责任主体是处理突发事件的前提，责任主体的多元化是未来社会应急管理的发展趋势。徐双敏认为，公共危机治理主体需要走多元化的发展策略，即公共危机治理主体由单一政府向政府、民间组织、企业、媒体、公民等多元化主体转变的动态化过程，它是对危机管理主体单一化的修正与超越。㉓宋喆分析了非政府组织在公共危机管理过程中的地位和作用，提出了非政府组织在应对公共危机时的困难和自身建设存在的问题，提出了解决的对策。㉔

2、强化制度体系建设。中国行政管理学会课题组认为，应从统一领导和总体协调机制、中枢应急决策和信息传递机制、分类管理和分级响应机制、平战结合的应急保障机制、全面减灾防灾机制等方面加强政府应急机制建设。㉕高小平认为，制定预案实际是把非常态实践中的隐性的常态因素显性化，也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束力制度性条文。㉖

4、提高领导干部和公务员的应急管理能力。卢涛、郭研实、孙钱章和孙国新等专家学者分析了各级领导干部应对突发事件的能力不足，提出了领导干部和公务员应急管理能力建设途径，领导干部处理突发事件应遵循的原则和程序。

四、国内应急管理研究评述

总的来看，国内应急管理研究取得了丰硕的成果，但与国外发达国家相比，我国的应急管理研究尚处于起步阶段，应急管理有许多的领域需要开拓、扩展和深化。一是过多研究城市社会突发事件管理问题，而忽视农村问题研究。二是注重对社会突发事件危害现象的研究，关注突发公共事件分类、分级与分期这些基础性问题，缺乏对社会突发事件形成的原因、原理进行深入研究。三是对已经发生的各类社会突发事件应对措施，做了详细的归纳性总结，但对如何防范突发事件，特别是深入研究社会突发事件预警、应急与责任机制，缺乏足够的重视。四是强调社会突发事件对社会政治价值观念与社会道德规范传承“稳态”的冲击，但忽视社会突发事件产生的经济学、社会学原因分析。五是注重研究政府在社会突发事件管理中的责任问题，但忽视非政府组织和公众管理社会突发事件的作用。六是注重对全国面上问题的研究，对民族地区的研究还略显薄弱。

注释：

①薛澜：《从更基础的层面推动应急管理——将应急管理融入和谐的公共治理框架》，《中国应急管理》，2007第1期。

②薛澜、张强、钟开斌著：《危机管理》，清华大学出版社，2003年版。

③张成福：《公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择》，《中国行政管理》，2003年第7期。

④李燕凌、陈冬林、周长青：《农村公共危机的经济研究及管理机制建设》，《江西农业大学学报（社会科学版）》，2004年第1期。

⑤徐行、王海峰：《关于当前中国群体性事件几个理论问题》，《中国政治》，2010年第 10期。

⑥薛澜、钟开斌：《突发公共事件分类、分级与分期：应急体制的管理基础》，《中国行政管理》，2005年第2期。

⑦陈玮：《公共危机管理机制建设的现实思考》，《公安学刊》,2007年第5期。

⑧郭太生：《美国公共安全危机事件应急管理研究》，《中国人民公安大学学报》，2003年第6期。

⑨赵成根著：《国外大城市危机管理模式研究》，北京大学出版社，2006年版。

⑩钟开斌：《回顾与前瞻：中国应急管理体系建设》，《政治学研究》，2009年第1期。

⑪高小平、刘一弘：《我国应急管理研究述评》（上）、（下），《中国行政管理》，2009年第8、9期。