我国城市社区管理存在的主要问题及对策——以湖南省湘潭市为例

黄 菊

（中共湘潭市委党校 科研处，湖南 湘潭 411100）

2011年2月，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及创新专题研讨班开班式上提出：“各级党委和政府要充分认识新形势下加强和创新社会管理的重大意义，统筹经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，把社会管理工作摆在更加突出的位置。”社会管理是个系统工程，如何结合实际创新城市社区管理，探索城市社区管理新思路，值得深入研究。

一、社区管理在城市发展中的地位和作用

1、推进城市社区管理，是维护社会稳定的基础工作。社区是城市最基层的基础构成单元，其稳定对整个城市的稳定乃至整个社会的稳定具有至关重要的作用。由于我国正处在一个社会转型时期，新旧体制的转换必然会产生权力和利益的重新组合与定位，不免会带来一些利益冲突和矛盾，这些矛盾和问题能否得到有效的解决，直接关系到社会的稳定。推进城市社区管理，充分发挥社区成员的参与意识和整合能力，有助于促进社会矛盾和问题的解决，维护社会稳定。通过开展各种社区服务，组织丰富多彩的社区文化活动，加强社区环境的综合治理，多方控制和化解各类不稳定因素，把社会治安综合治理的各项措施贯彻落实到基层，把影响社会稳定的矛盾和问题及时有效地化解在萌芽状态，强化社区维护社会稳定“第一道防线”的作用，确保社会长治久安。

2、推进城市社区管理，是巩固基层政权，加强社会主义民主政治建设的重要途径。随着改革的深化和居民对社区事务的日益关注，居民委员会原有的管理方式很难适应形势发展的需要。加强社区组织建设是推进城市社区管理的重要途径，包括加强社区的党组织建设和加强社区自治组织建设两个主要部分，也包括社区内其他社团的建设。一是各地在加强社区的党组织建设方面进行了积极的探索，上海、南京、沈阳、武汉、西安等城市积极探索新时期党的基层组织建设的方法，充分发挥在职党员、离退休党员的参与作用，大力开展社区党建工作，增强了基层党组织在社区的凝聚力和战斗力。二是各地加强了城市社区居民自治组织的建设，很多城市社区建立了自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区居民委员会。三是各城市社区中出现了许多社区成员自发组成的社团组织，在社区建设中发挥了积极地作用。例如，上海浦东新区潍坊街道，群众性自发组织的团体就有79个之多，促进了政事分离、政社分离，有助于形成“小政府，大社会”的管理格局。实践证明，推进社区建设，发挥社区居民自治组织的作用，促进居民依法自己管理自己，是解决城市社会转型时期诸多问题的重要途径。

3、推进城市社区管理，是深化城市管理体制改革的迫切要求。城市管理体制改革是经济体制改革和政治体制改革双重作用的结果，而社区管理体制改革则是城市管理体制改革的承接主体。新形势下，在经济体制改革中出现的国有企业剥离出的社会职能、分流出的下岗失业人员、新的经济模式、日益增加的城市流动人口，统统进入社区这个最基础的载体之中；社会保险制度的改革、住房制度的改革和住房管理的市场化取向、医疗制度的改革、人口流动及户籍管理的改革、城市人口的老龄化问题等，也都汇集到社区这个载体之中；社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破，大量“单位人”转为“社会人”，同时，大量农村人口涌入城市，加上教育、管理工作存在一些薄弱环节，致使城市社区人口的管理相对滞后，迫切需要建立一种新的社区管理模式。推进城市社区管理，改革街居管理体制，是经济体制改革和政治体制改革进一步深化的必然要求，也是城市现代化进程的一种必然选择。

二、湘潭市城市社区管理存在的主要问题

1、社区“责、权、利”不统一的问题较为突出。近几年，由于许多政府部门“工作无偿进社区”，导致社区工作的责任大、负荷重，实际上已经“超载”运行，且大部分时间都是在应付各种检查验收，社区俨然成了政府部门的腿，行政化倾向日益严重，社区自治功能难以发挥。椐有关调查统计，社区当前承担的日常社会管理工作共计12大项，105小项。另外，许多街道办事处无视居民自治的原则和社区管理的属地性质，随意将经过居民选举的社区居委会干部“调动”与“任命”。加之社区与街道办事处在经济上属于“报帐制”，社区只能充当“听命者”。

2、城市基层社会事务管理出现“盲点”。一是城市商品房开发建设遗留的矛盾。由于没有硬性的政策约束，许多开发商楼房销售完后，就一走了之，既没有修建垃圾站、社区居委会工作用房等必要的公共设施，也没有按章程向社区移交小区居民的相关资料信息，造成大量的单位建房和小区开发无社区管理，群众高高兴兴搬进新居以后，不知道由哪个社区管理，管理出现“盲区”。二是国有企业改制过程中遗留的矛盾。湘潭市由于尚未出台统一的、明确的政策文件，出现了改制后的企业不知道社会事务“怎么交”，城市区政府、街道、社区也不知道社会事务“怎么接”，特别是没有处理好“交”与“接”过程中的权责利问题，出现了“空档”，致使一部分改制后的职工没有纳入社区管理，城市区政府、街道、社区也不愿管理的情况。三是城市行政中心区东移和开发区建设遗留的矛盾。从2000年开始，湘潭市委、市人大、市政府、市政协、湘潭军分区等党政军机关，陆陆续续由河西搬迁到河东，行政中心所在地由雨湖区变换为岳塘区。随着新城区和九华开发区面积的不断扩大，部分新近搬迁的机关、企事业单位也未纳入到社区管理。

3、社区工作经费紧张。近年来，社区工作经费紧张问题越来越凸出，有的社区在建好办公用房后，负债累累，运转困难。目前，社区建设的资金主要来源于市、区两级下拨的5万元工作经费，但在实际运作中，社区工作经费仍然不能足额到位。据调查，各个街道都以创收上缴、资料费、目标考核等名目不同程度地克扣了经费，有的社区甚至被全数截留，用于支付社区原退休干部的工资。经费不足严重困扰了社区工作的开展，影响了社区干部积极性。

4、社区的设置不均衡。随着城市中心的东移和城市化进程的进一步加快，市区人口流动十分迅速，原有的社区设置已逐步滞后于现行城市管理的需要，城区的社区规模面积、所辖户数人口存在较大差异。以湘潭市为例，城市社区的平均人数为3800人，而最大的社区所辖人口多达10000人，最小的社区所辖人口仅为575人，而其工作人员的配置又没有太多差别，这就造成社区居委会之间的工作量苦乐不均和社区工作人员“同酬不同工”的现象。

5、社区服务相对滞后。一方面，社区基础设施建设跟不上时代的步伐，甚至有的社区内根本就没有文化、体育活动场地等设施，社区的文化、体育、环境卫生等服务功能严重弱化，无法满足居民的各种需求。另一方面，由于社区服务社会化程度不高，多数社区服务组织还停留在政府包办层次，没有形成网络化、市场化、产业化组织运营体制，导致社区服务内容和服务功能不完善,服务质量难以满足广大居民群众的要求。

三、促进我国城市社区管理创新的对策

通过分析发现，湘潭市城市社区管理存在的主要问题在全国具有普遍性，因而针对其提出的对策具有广泛的价值。为了提高我国城市社区管理的科学化水平，可以从社区管理格局、社区功能、社区工作职能、社区管理权限和社区组织架构方面进行管理创新。

1、转变观念，探索建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的城市社区管理新格局。面对新形势下的城市社区管理，政府应转变观念，从过去“不该管、管不了、管不好”的领域逐渐退出，把该市场做的事还给市场，把该社会做的事交给社会，变管理主导为政策引导，少一些替民做主、多一些让民作主，少一些管理，多一些服务，大力发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企业事业单位的协同作用，扩大居民有序政治参与，让群众充分享有知情权、参与权、管理权和监督权，共同参与社区管理。政府要尽快实现从行政管理向公共治理转变，即由经济建设型政府向经济建设与社会管理并重的公共服务型政府转变，以公民满意度为公共服务的重要目标，调整社区管理的行为边界，做到有所为、有所不为，改变政府包揽一切的制度安排，变以往的“政府独揽”为“多方参与”的社区管理主体多元化思路。

2、正本清源，进一步理顺政府职能部门和社区居委会的关系，在社区功能上进行改革创新。据相关资料调查显示，目前全国各城市每个社区平均承担着政府部门10多类100余项行政事务。因此，只有从制度上理顺两者的关系，变政府的“腿”为居民群众的“手”，淡化行政职能，提升服务职能，社区居委会的自治功能才能回归原有的位置。第一，建立社区工作准入制度。凡经审核批准进入社区的行政事务性工作，或委托给社区组织承担的有关工作事项，必须按照“权随责走、费随事转”的原则，为社区组织提供必要的工作经费和工作手段，做到任务责任到位、工作经费到位。对部门擅自下达或没有做到“权随责走、费随事转”的行政事务性工作，社区组织可以拒绝完成。第二，坚决维护社区居委会的民主自治权利。深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我服务、自我教育为主要目的的民主管理实践，以居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，培育居民对社区的认同感和归属感，把社区居委会建设成为功能完善、充满活力、作用明显、群众满意的基层群众自治组织，真正实现社区的自治功能。第三，建立购买公共服务机制。完善相关优惠政策，建立政府向社会组织购买公共服务机制，支持社会组织承担社会事务、参与社会管理，让社会组织承担起政府下放的职能，从而使政府的职能归位，社区的自治力量增长，促进基础层面的良性社会治理。

3、明确责任，实现社区由经济组织向服务主体的转变，在社区工作职能和任务方面进行改革创新。长期以来，社区工作都有经济职能和任务，同时，由于政府投入不足，社区经费短缺，很大程度上导致创收成为社区的主要任务，而社区的主要任务是以人为本，为居民群众服务。要使社区由经济组织向服务主体的转变，就必须取消社区甚至街道的经济指标考核，不再承担区域经济发展职能，让社区工作者从经济职能和创收任务中解放出来，把工作重点和重心都放在服务民生上。

4、简政放权，将城市管理重心下移，在社区管理权限方面进行改革创新。为提高社区的自治程度，强化社区在城市管理中的基础地位，有效促进城市的精细化管理，政府应转变职能，下放管理权限，能够下放职能的都要下放。按照“权随事走、费随事转”的原则和“人员配置到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、工作经费到社区”的总要求，组织、纪检、政法、计生、宣传、文化、劳动保障、民政等部门统一联动开展“进社区”活动，把党建联络、党风廉政、计划生育、就业培训、城市低保、警务管理、司法调解、文化体育、医疗卫生、社会救助等方面的工作真正落实到社区，实现居民所需所想，达到小事不出社区，大事不出街区的稳定局面。

5、条块结合，建立多元化社区事务处理体系，在社区组织构架方面实行改革创新。目前，我国传统的社区内部运行机制已很难适应高度分层和流动变化的社会结构需求，亟需在社区组织架构方面实行改革创新。可以尝试搭建“一委一居一站”组织新架构，让党务、居务、政务在社区分设共建，强化党组织对社区工作的统筹领导，每个社区都成立党委，实现社区党组织全覆盖。由居民“直选”和“海选”居委会，剥离行政事务，回归自治职能。设立社区管理服务站，承担政府延伸至社区的各项公共管理与服务职能，同时接受社区党委的领导和居委会的监督。从现实看，我国城市社区工作人员主要有低保员、社保员、计生员、综治员、城市管理协管员、社区民警等，他们有些是国家工作人员，有些是政府购买公共岗位，人在基层，管理权限在部门，造成管人管事管钱相脱离。成功搭建“一委一居一站”组织新架构以后，就可以把他们放在社区管理服务站，由社区党委书记兼任管理服务站书记，对他们实行统一分工，统一安排，统一要求，统一考核。

①许海燕：《城市社区管理与政府职能的转变》，《中共云南省委党校学报》，2011年第1期。

②孟范利：《我国目前城市社区管理模式存在的问题》，《学理论》，2012年第4期。

③汪波：《城市社区管理体制创新探索》，《新视野》，2010年第2期。