德宏州实施桥头堡战略问题探究

肖文巧

（中国人民银行 德宏州中心支行，云南 芒市 678400）

建设向西南开放桥头堡，是党中央国务院高位推动西部大开发、统筹区域协调发展的重大战略部署和对云南战略地位的最新定位。地处云南省西南部的德宏傣族景颇族自治州（以下简称德宏）处于中国与东南亚南亚的交汇点，是中国陆地连接东南亚南亚，走向印度洋的最佳结合部和最便捷通道，如何抓住机遇，扮演好在国家桥头堡战略实施中的角色，不仅对德宏发展意义重大，而且可以给同类地区提供经验。

一、德宏州实施桥头堡战略的优势

德宏属于云南省开放最早的地区之一，在很久以前，蜀身毒道就通过这里将四川的筇竹杖销售到大夏，抗战时期又成为最重要的战略物资通道。改革开放以来，德宏又率先对外开放，建成了影响力很大的瑞丽、畹町等口岸。在桥头堡战略实施中，德宏也有非常特殊的优势。

1、德宏州是中国向西南开放的核心。与德宏接壤的缅甸处于东亚、东南亚、南亚的十字路口，扼守太平洋—印度洋咽喉，与中国、孟加拉国、印度、泰国接壤。缅甸希望在南亚和东南亚之间发挥桥梁作用，也希望作为中国西南的出海通道。缅甸对中国的战略重要性和中国对缅甸发展的意义已经引起双方高层的高度关注，共同提出了在缅甸实兑、皎漂、仰光等地建立“经济区”等一系列设想，签订实施了一批以德宏—木姐为互连互通交互点的重大交通、能源、农业、信息、金融等领域的合作项目。就云南而言，滇缅贸易自2002年超过对港贸易以来，长期居云南省国别贸易和境外经济技术合作的首位。从政治局势来看，一个法律日渐完善、政治趋于稳定、民族趋向团结、社会渐进安稳、市场更加开放、经济不断发展的新缅甸正在我西南周边诞生。从中缅边境看，唯有对应德宏州的缅甸木姐一直是缅甸中央政府长期有效管控的地区，是缅甸最开放、最发达、最安全的边境区域，目前正在由中央政府规划实施一体化开发开放。这样，昆明—德宏—缅甸木姐—曼德勒—皎漂的线路，就成了目前建立中国—印度洋大通道的优先选择，德宏处于其核心位置。

2、德宏州是中国向西南开放的前沿。1985年德宏在沿边地区率先实现全境开放以来，对缅贸易年均增幅超过20%，分别占中缅贸易、滇缅贸易的四分之一和五分之三以上，一直发挥着中国向缅甸及南亚开放合作倡导者、探索者、先行者的独特作用。（1）区域位置好。德宏三面与缅甸接壤，距缅甸伊洛瓦底江八莫港70公里、密支那90公里、腊戌182公里、曼德勒387公里、内比都670公里、仰光港981公里。经曼德勒可直达仰光港进入孟加拉湾、或到德穆口岸进入印度东北部、或到皎漂港直抵孟加拉吉大港，无需经过马六甲海峡，无需触及与周边国家的领土主权问题。（2）与缅甸的人文交融深。缅甸和印度东北部的掸、克钦、勃欧、阿萨姆等众多民族，与德宏州内五个世居民族同族同宗、同语同俗，长期友好往来、通婚互市、唇齿相依，是“瑞苗胞波”（兄弟姊妹）。特别是，1956年12月，中缅两国总理倡导并亲自出席在德宏州府芒市召开的“中缅边民联欢大会”，极大地增进了中缅胞波情谊。（3）开放互动实。1985年，德宏全境开放为边境贸易区以来，中缅双方在此开放了3对国家级口岸、1对指定通道，各自批设了畹町边境经济合作区、瑞丽边境经济合作区、姐告边境贸易区、畹町经济开发区、瑞丽重点开发开放试验区和缅甸木姐特殊经济贸易区等国家级边境经济开发区，成功探索出边民互市→边境贸易→边境经济技术合作→“境内关外”→跨境合作渐次推进、创新发展的沿边开放模式，建立了涵盖基础设施、贸易、旅游、农业、医疗卫生、科教文卫、司法、抢险救援等广泛领域的边境合作机制。

3、德宏州在向西南开放中已经积累了较为坚实的基础。（1）内联外通的大通道框架基本成形。2013年瑞丽口岸至章凤口岸的高速公路开工建设，大理至瑞丽铁路保山—瑞丽段即将开工建设。建立了一大批通讯基站，3D信号覆盖边境两侧众多区域，以姐告为交换中心的中缅通讯光缆2008年3月建成启用，中缅跨国现代通讯更加高效便捷。中缅边境地区跨境金融合作业务全面启动。中缅油气管道建成使用，开始输送天然气和原油。瑞丽至皎漂的中缅公路、铁路通道建设达成双边协议，进入实质性技术工作阶段。（2）大通关口岸体系建设全面提速。近五年来，共投入口岸建设资金2.1亿元，制定实施了口岸经济区规划和一批口岸基础设施建设项目，出台了一系列便利通关措施，口岸软硬环境明显提升，以一类口岸为核心、二类口岸为辅助、省级通道和民间便道为补充的口岸体系和依法把关、监管有效、方便进出、服务优良、安全畅通、高效文明的德宏口岸新形象正在形成，口岸综合流量连续多年居全省之首、全国沿边地区前列。2012年，全州口岸出入境人员、交通工具、进出口货运量、货值同比分别增长20%、16%、1%、18%，其中瑞丽口岸综合排名全国前六名、人流量全国前三名，货运量、货值居全省第二；盈江口岸综合流量居全省二类口岸之首，位列全省口岸前五名；章凤口岸居全省口岸前十位。（3）经贸合作成果显著。对外贸易连续突破10亿美元和15亿美元大关，年均增速达23.3%。2012年州内外贸企业730户，企业进出口总额16亿美元、同比增长15.2%。

4、国家级边境开发开放试验区建设成效显现。作为国家重点开发开放实验区之一的德宏下辖的瑞丽市，德宏州干部和人民群众迅速抓住机遇，奋发有为，以便早日实现国家的战略目标并惠及德宏人民。现在，各开发区水电路及口岸通道联检设施等基础设施齐全、功能完备，配套设施全部与各自的主城区联网，畹町、瑞丽边境经济合作区产业初步成型，成为当地最重要的工业、对外贸易业聚集地；姐告边境贸易区成为中缅边境最大的跨境物流基地和边境商务信息中心；缅甸木姐特殊经济贸易区成为缅甸政策最优惠、管理最特殊、设施最完善、发展最快的边境经济开放区，号称“缅甸的深圳”。如果相关规划中提出的“2015年市域总人口35万人，2020年市域总人口50万人，2030年市域总人口75万人。2030年中心城区人口68万人，建设用地约88平方公里”及建成“外向型加工业、国际商贸业、国际物流业、珠宝家具产业、旅游度假养生产业、文化创意业、国际会展业、特色生物产业”的目标能如期实现，将对德宏州实施桥头战堡略产生特殊的促进作用。

二、德宏州实施桥头堡战略中面临的主要问题

改革开放以来，纵向比，德宏发展迅速；横向比，德宏依然欠发达。总体看，德宏在向西南开放进程中，存在的突出问题依然是综合实力与内生发展动力不足。一是德宏目前仍然没有一寸铁路、没有一公里高速公路，内联外通的基础设施条件仍然较差。二是产业基础薄弱，产业结构不合理，地区经济实力不强。2012年全州生产总值首次突破200亿元大关，绝对数为201亿元，全省排名靠后。其中，第一产业58亿元、第二产业68亿元、第三产业76亿元，对总体经济贡献率分别为15.6%、45.4%、39%，三次产业结构为28.7：33.6：37.7，呈现极不正常的均态。非公有制经济增加值78亿元、占全州生产总值的38.6%。人均GDP16408元，远低于全国全省平均水平。财政自给率不足39%，政府投资能力较低。三是社会事业发展整体滞后，民生改善任务艰巨；劳动力资源质量偏低，科技与智力支撑能力严重不足。四是在进一步解放思想中增强使命感、责任感，统一思想、提高认识；在进一步扩大开放中增强紧迫感、危机感，找准差距、开拓创新，仍然是迫切需要加以解决的“老大难”。同时，全省经济社会发展中积累的不稳定因素、境外非传统安全因素等日积月累，对边境稳定造成一定压力。五是缅甸推进民主化进程带来了中缅关系的变化，中缅关系已由单极状态转为了多极状态。登盛政府上台后积极推进民主化进程，消除西方国家的制裁和重新平衡外国力量在缅甸的影响力，制衡中国、弱化中国在缅甸的影响力。加之缅甸反对派实力此消彼长，中方此前长期支持缅甸军方，也造成了我与缅反对派的隔阂。缅甸政府现今需要的不仅是与中国的双边关系，而是包含中国在内的多边国际关系。然而，中国仍是缅甸最重要的邻居，中国现在和将来都会对缅甸的发展带来积极的影响。因此，中缅两国都需要重新调整心态，适应缅甸改革所带来的变化，并不断调适双方的关系，在现有良好合作的基础上，共同推动区域繁荣。

另外，德宏参与桥头堡建设也面临一系列机遇与挑战。一是国际金融危机影响远未消除，美债继续发酵，欧债不断升级，日本债务危机暗流涌动，量化宽松退出冲击新兴经济体，贸易保护主义抬头，全球经济复苏依然乏力。二是美、日、欧盟等国家及有关国际组织，纷纷解除对缅甸的经济乃至政治、军事制裁，以宣传舆论、民主民生、环境保护等价值观输出为主抓手，甚至以“中国威胁论”为噱头，加快经济、政治、文化、军事等全方位抢滩缅甸，对我深入发展中缅关系的挑战日益显现。三是缅甸2015年大选临近，国内政治斗争和民意纷争加剧，各种势力不惜拿中国说事谋取竞选资源和政治利益，已经迟滞中国对缅经贸合作。四是美国紧锣密鼓实施亚太再平衡战略，日本军国主义借尸还魂，西方对我战略围堵若隐若现，对我周边安全稳定的发展环境造成压力。

三、德宏州加快实施桥头堡战略的对策

1、准确定位。要始终以新时期对周边国家外交方针政策为指南，以中国—东盟自贸区为基础、缅甸为突破口、南亚次大陆为重点、印度洋西岸为远景，坚持“政府推动、市场导向，重点突破、产业支撑，互利共赢、科学发展”的原则，围绕通道、产业、开放、合作四个突破口，加快机制体制创新，倾力建设交通枢纽、产业基地、服务平台、合作窗口，切实提升沿边开放水平，力争通过两个五年计划的努力，实现全州基础设施显著改善、综合服务水平明显改善、产业支撑坚强有力、国际竞合能力快速提升、口岸流量持续快速增长，把德宏建设成为立足滇缅、服务全国、拓展印度洋周边的向西南开放桥头堡的黄金口岸。

2、选好战略支撑点。牵牛要牵牛鼻子。桥头堡建设千头万绪、纷繁复杂，德宏当前应重点确定两个战略支撑点：一是全力以赴改善内联外通的交通干线。加快构建铁路、公路、航空、水运立体交通网络，打通内联大动脉、完善州内大环线、建设中缅大通道，全力打造印度洋国际大通道重要交通枢纽，为向西南开放桥头堡建设奠定交通基础。当前，要着力加快建成中缅高速公路通道龙陵—瑞丽、瑞丽—陇川段，着力推动中缅陆水联运大通道陇川—八莫公路高等级改造、中缅铁路通道保山—瑞丽段实质性开工建设，着力协调推进瑞丽—曼德勒高速公路、瑞丽—缅甸木姐—腊戌铁路、盈江那邦口岸—密支那高等级公路建设。二是创新口岸服务环境。要深入落实省委提出的“把德宏建成机制健全、管理严密、通关便利、带动有力的优质口岸”的要求，一方面，高度重视口岸硬件设施建设，倾力建设完善以涵盖陆空水，快捷、高效、安全的立体口岸体系。近期，要着力加快实施畹町口岸芒满通道和芒市机场对外开放，着力实施姐告优化功能布局、扩区升级，着力改善畹町、弄岛、拉影、那邦四个口岸通道商贸物流、监管服务等基础设施条件。另一方面，要按照政府牵头协调、统一信息平台、手续前推后移、口岸快速验放的大通关要求，进一步创新口岸管理工作机制，健全协调、监督、激励、服务等机制，深化海关分类通关改革，加快检验检疫绿色通道及屏障建设，强化边防管理信息化、规范化和便利化建设，建立覆盖全州的电子口岸信息综合平台，进一步提高通关便利化水平，形成地方党委政府指导有力，口岸管理部门有效监管、高效服务，口岸功能完善、安全畅通的大通关体系。

3、增强主观能动性。向西南开放桥头堡建设是集理论与实践为一体的开创性、集成性工作，理论指导、思路创新、实践突破是其生命力所在。一要做足“真”功夫。打铁要靠本身硬。建设向西南开放桥头堡黄金口岸，既是对德宏改革开放成果的继承，更是对德宏发展潜力的再造。要坚决破除“搬名词、讲套话、做常事”的官僚主义、功利主义，在真学、真研、真懂、真用、真结合上下功夫，不等不看不靠，率先谋划、率先作为，出实招、成实事，找准本地区本部门融入向西南开放桥头堡黄金口岸建设的工作切入点和抓手。同时，要处理好常规工作与建设向西南开放桥头堡黄金口岸的关系，既要防止“两张皮”，更要防范“一把抓”。二要研出“高”水平。兵马未动粮草先行。向西南开放桥头堡黄金口岸相关理论研究、规划研究、政策研究，要切实破除头顶乌纱是专家、声音大者是人才、会玩文字即研究、东拼西凑即课题等等流弊，充分整合全州研究资源，使有真才实学的人成为研究的领军人、决策咨询的高参。研究过程必须始终坚持理论联系实际、勇于追求真理，结合不断发展变化的实际，运用多学科知识，深入研究、持续研究、真实研究，提出高水准可操作的决策咨询意见建议。三要求“实”效。建设向西南开放桥头堡黄金口岸，工作千头万绪，任务艰巨光荣，机遇稍纵即逝。要立足服从服务于国家战略，服从服务于德宏跨越式发展，深刻汲取“样样有、样样少、样样弱”的教训，咬定确定的战略支撑点、工作突破口不放松、不懈怠、不动摇，以“实效”作为考量工作、考核干部的铁标准，心无旁骛，坚定不移地抓紧抓好重点工作、重大项目、核心政策，力争在较短时间内产生看得见、摸得着、可持续的工作成果。