论云南旅游“二次创业”的深化与再创辉煌

杨复兴 吴念文

（云南民族大学 经济学院，云南 昆明 650031）

云南旅游起步早发展快，积累的经验多。但是，到2005年，周边的四川等省迅速领先，由此云南省及时提出在“十一五”期间推进旅游“二次创业”，并围绕“优化结构、转型升级、提质增效”的总体要求，采取了一系列措施加快旅游产业发展。到2012年为止，云南旅游“二次创业”已走过了7年历史，主要旅游经济指标实现翻番，旅游产业体系不断完善。但按照党的十八大和省第九次党代会精神来审视，云南旅游“二次创业”仍然任务艰巨，如何应对新环境新问题，顺应世界旅游发展趋势，抢抓旅游强国建设机遇，立足新起点，突破发展的制约因素，继续深化“二次创业”，实施旅游强省战略是云南旅游跨越发展的重点工作。

一、云南旅游深化“二次创业”的制约因素

进入“十二五”以来，国家把云南定位为中国面向西南开放重要桥头堡，并给予优惠政策支持，为旅游产业的发展提供了前所未有的发展机遇，但是，云南旅游业仍有五大制约因素。

1、认识问题制约。一是对发展阶段的认识有待提高。旅游“二次创业”已有7年，但对全省包括16个州市的旅游产业发展的阶段特征、产业属性、发展拐点、增长方式仍然存在认识不到位，对产业发展规律把握不透彻，在一定程度上导致了政府难下决策，甚至动摇了决心、影响了信心，耽误甚至阻碍了旅游产业的进一步跨越发展。二是对市场化认识存在偏差。省内仍有部分地区和部门，以社会事业观念来看待旅游产业，仅仅从观光游览和低层次角度发展旅游，尚未全面把握理解旅游经济的产业属性，特别是对培育建设旅游战略性支柱产业的意义认识不够深刻；在市场问题上，有的认为市场力量已经起作用，可以不需要政府推动了；有的认为只有政府投入，市场力量太无情了，无法推进旅游产业。三是政府对旅游骨干企业的支持和培育力度不够。旅游企业普遍存在小、散、弱特点，缺乏一批有实力、有规模、有较高运营水平的大型旅游企业集团作为支撑；对现有省级大型旅游企业集团在资源整合、政策支持、战略发展方面支持和培育力度不够，国有资本在旅游行业的引领作用未充分发挥。

2、体制问题制约。一是综合管理、协调服务的大部门管理体制尚未建立。尽管省旅发委已经成立，但从大旅游产业角度，联手管理、联动推进的发展体制还未形成，行业管理向产业综合协调服务转变更未实现；州、县两级的综合性旅游管理模式，旅游重点地区资源开发建设和管理一体化的旅游管理机制，旅游综合改革试点地区、国家级和省级旅游度假区、风景名胜区，国家公园“统一规划、统一管理、统一保护、统一开发”的集中管理体制仍未建立。二是政府部门职能转变不到位。在旅游产业发展中，政府、企业和市场的分工还不符合市场经济发展要求，几者时有错位，有时还存在把“政府”的意志强加于企业和市场的情况，影响市场主体的培育，破坏了市场竞争机制，阻碍了旅游市场的正常、有序和健康发展。三是受行政体制制约，区域分割问题仍较突出。一些州市与州市之间、县区与县区之间产业分割、市场分割明显；企业与企业之间的生产要素不能自由流动，吃住行游购娱要素分离，不能形成有效的产业链条。

3、开发水平问题制约。一是产业趋同与低水平粗放开发问题并存。云南旅游“二次创业”是以“优化结构、转型升级、提质增效”为重点的一次产业升级创新活动，但由于区域经济发展和干部考核方式等因素的影响，全省旅游产业低水平粗放型开发仍未得到实质性改变，尤其是以酒店建设、旅行社和导游服务这3个重要环节更为突出。二是重复建设造成产业趋同。省内一些知名或不知名景区（景点）、古城古镇和所谓的旅游综合体等，在一定程度上都有似曾相识的感觉，其文化内涵、特色均大同小异，无新意、无创意、无吸引力、无竞争力。

4、政策措施问题制约。一是法规不足，政策不力。《旅游法》虽已出台，但相关的配套立法尚未完善，导致在旅游产业的开发、规划、建设、资金、管理、营销过程中很多问题理不顺、推不动，制约着旅游产业的长远发展。二是落实偏差，执行不力。各部门、各级政府在落实执行旅游产业发展政策中往往存在敷衍执行、损缺执行、异化执行、搬照执行、附加执行和拒不执行的一些形式，究其原因，政策本身质量、政策执行的缺陷和政策执行机制的缺失导致。三是项目落地的行政审批互为前置条件、部门相互扯皮。特别是一些重大旅游项目在规划审批、土地供应、项目立项、项目环评等方面，困难重重。

5、人才问题制约。旅游产业从业门槛低，在有效促进就业和转移富余劳动力的同时，也出现了旅游专业人才结构不尽合理、业态分布失衡、素质偏低、职业通道不畅、稳定性不高等问题；人力资本和服务水平提升难度重重；在职业培训、旅游教学和技能培训方面，尚未成功地提炼上升为理论化、系统化、标准化的东西，尚未形成科学有效的培养体系，用以指导旅游产业的发展。

二、云南旅游“二次创业”深化发展的主要内容

经过测算分析和初步规划，到“十二五”末的2015年，力争旅游总人数达3亿人次，旅游总收入达3000亿元，旅游业增加值占GDP的比重达7.8%以上，直接和间接就业人数达到500万人；到“十三五”末的2020年，力争旅游总人数达5亿人次，旅游总收入达8500亿元，旅游业增加值占GDP的比重达10%以上，直接和间接就业人数达到700万人。旅游产业实现再创辉煌，旅游强省初步建成。为此，建议实行九轮驱动，努力实现旅游强省的各项跨越发展的目标任务。

1、集群发展驱动，进一步优化旅游空间布局。根据16州市经济发展状况和旅游资源特征，依托全省经济发展格局、城镇体系布局和交通建设规划，按照“突出重点、以点串线、以线带面”的思路，形成“一心六区九廊”的旅游空间结构，鼓励各县市抢抓机遇，大胆创新，用发展旅游产业链条的思路和办法，积极引导旅游生产力要素向优势区域聚集和集中，实现旅游产业的集群化发展。

2、项目建设驱动，着力打造特色旅游产品体系。按照“巩固提升观光产品、大力开发度假产品、积极发展专项产品”思路，把握发展康体养生旅游新趋势，继续深入实施“大项目带动大发展”战略，加快推进十大历史文化旅游项目、“五个一批”项目建设，扎实开展A级旅游景区创建工作，发展养生养老旅游，加快引进国际知名品牌酒店。

3、融合发展驱动，大力促进旅游业态创新。充分发挥旅游产业综合性强、关联度高、带动性大的特性，大力促进旅游产业与文化、城乡建设、生态建设、农业、工业、体育等其它产业融合互动发展，要特别重视旅游产业与金融业的融合发展问题，以金融和信息化为手段，切实加快新产品、新业态开发。

4、品牌培育驱动，全面提升云南旅游知名度和市场吸引力。以云南旅游整体品牌形象体系为统领，以品牌旅游目的地、品牌旅游产品、品牌旅游企业为载体，大力实施和深入开展以“七彩云南、旅游天堂”为统领的旅游品牌建设工程；着力打造生态观光、民族文化、休闲度假、康体养生、会展商务、科考探险、跨境旅游和自驾车旅游8大品牌旅游产品，形成品牌旅游产品体系。

5、多元投资驱动，不断完善旅游公共服务体系。充分发挥政府投资的引导作用，大胆放开民营、私营经济进入旅游资源开发的各种限制，提供项目审批、立项的“绿色通道”，有力撬动各类社会资金参与和投入旅游交通基础设施和旅游公共服务设施建设，以大资金驱动大产业大发展，树立“围绕旅游建交通”、“服务旅游强配套”的理念，逐步形成“分布合理、功能完善、管理良好、保障有力”的现代旅游公共服务体系。

6、市场开发驱动，不断扩大入滇旅游消费。实施多元化市场战略，以顾客需求为导向，不断做大入滇旅游客源市场，拉升入滇旅游消费。以扩大旅游市场规模和全面提高海外旅游者、省外游客赴滇旅游市场比重为目标，积极实施旅游营销多元化战略，进一步巩固发展传统客源市场、积极开拓新兴客源市场、精心培育潜在客源市场，大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，规范发展出境旅游。同时，要适应新形势需要，着力培育本地旅游市场，通过提升改造传统线路上的大理、丽江、西双版纳的旅游产品，增加外地和本地的客源市场需求。

7、国际化驱动，进一步提升云南旅游对外开放水平。以改革为动力，开放倒逼改革。加强国际区域旅游合作，深化GMS旅游合作机制，加快国际知名品牌引进工作，加快与国际旅游市场服务标准接轨，加快提升大理、丽江等地乡村旅游国际化产品的推广力度，加大“走出去、引进来”的力度，推进国际服务标准建设，强化国际人才智力支撑，不断提升云南旅游的对外开放水平。

8、美丽云南驱动，努力建设生态文明和旅游文明大省。贯彻落实党的十八大精神，建设“美丽云南”必须按照“五位一体”的要求，将生态文明建设贯穿于旅游产业发展全过程，重点处理好人与自然、加快发展与加强保护、生态文明建设与转变发展方式、行政主导和法制保障“四个关系”，以更加开放的心态，发现“美丽云南”、建设“美丽云南”、营销“美丽云南”，以“美丽云南”为驱动力，营造全民共同参与、共同打造“美丽云南”旅游的浓厚氛围，努力争当全国生态文明建设、旅游产业创新和旅游文明大省的排头兵。

9、环境营造驱动，努力形成良好的旅游发展局面。打造“处处都是旅游环境、人人都是旅游形象”的良好社会氛围，充分展示文明好客的云南各族人民形象，特别是云南少数民族特有的热情好客精神，让远方的客人留下来。积极推进旅游法规和标准化建设，强化旅游市场整治，建立和推广旅游标准化等级评定制度，完善政策措施和法规制度，努力营造更加规范的旅游市场环境。

三、深化旅游“二次创业”，推动云南旅游强省建设的切入点

云南旅游资源得天独厚，在建设“美丽中国”的大背景之下，云南旅游将继续释放其发展魅力，“美丽云南”旅游成为特色品牌。我们认为，应该继续沿着既定的进一步深化旅游“二次创业”路径前行，围绕建设建成旅游强省的要求，推动旅游再创辉煌。

1、继续深化新形势下对省情、产情和企情的再认识。必须树立大旅游的发展理念，从全局和战略高度认识和推进云南旅游产业发展。从省情来讲：云南是独具魅力的旅游目的地，自然资源、民族风情、多元文化、生物多样性等构成了“美丽云南”旅游的基本特质，加上优秀的生态环境和宜居的立体气候，适宜避暑避寒，适宜康体养生，为旅游产业向休闲度假、康体养生的发展转型升级提供了坚实基础。同时，云南旅游业又是一个特色支柱产业，也是一个对外宣传的窗口，也是一个云南形象展示的平台，它不仅对云南旅游品牌建设意义重大，而且对促进少数民族经济发展、民族团结，全面建成小康社会具有重大意义。从产业来讲：要进一步提高对旅游“两业”性质的认识，国家已经明确指出旅游产业是国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。这“两业”是全国的重要定位，更是我省进一步深化“二次创业”的方向和目标，今后要结合云南旅游产业在全省经济社会发展中的特殊地位，提高深化融合互动发展的认识，充分认识旅游产业与城市建设及文化产业等有关产业融合互动发展中发挥的重要作用，对国民经济和社会发展作出重大的贡献。从企业来讲：要认清企情，各企业要围绕提高核心竞争力和提升服务水准；各级政府要积极支持旅游龙头企业和各类旅游市场主体的壮大发展。

2、积极创新管理体制和审批机制。一要建立新型的旅游行政管理机制。按照“政府主导、企业主体、行业促进、市场运作”的原则，积极探索适应市场经济要求、顺应现代旅游发展规律的行政管理体制，强化政府公共服务职能，加快形成一体化、规范化、高效化、优质化的旅游行政管理体系。二要建立联动发展的旅游管理体系。要建立联手管理、联动推进的管理和发展机制，实现行业管理向产业综合协调服务转变；积极推动旅游综合改革试点地区、国家级和省级旅游度假区、风景名胜区、国家公园积极推行“统一规划、统一管理、统一保护、统一开发”的集中管理方式。三要以产权为纽带，探索组建区域性旅游开发公司。实行跨区域的旅游资源整合，破解区域体制分割。建议学习贵州经验，结合“一心六区九廊”的旅游空间布局结构，组建跨区域的旅游产业开发投资公司。四要进一步简化、规范旅游项目审批管理。制定出台旅游重大项目审批管理办法，创新旅游产业土地利用规划机制，预留重大旅游项目建设用地指标。

3、探索创新投融资新机制。一是创建旅游产业投资基金。由政府出资设立，面向大中型企业、金融机构发起私募，扩大资金来源；政府出资主要由税金返还构成，政府税务部门将征收的旅游企业所得税按照一定比例返还给旅游管理部门，旅游管理部门代表政府出资设立产业投资基金。二是探索发行云南旅游彩票。允许旅游资源丰富的地区，进行旅游彩票发行试点工作，募集旅游产业发展基金。三是探索PPP模式融资。真正调动旅游企业的积极性。四是组建政策性金融机构。如设立旅游银行。省内大部分旅游企业规模小、资金力量薄弱，难以从正规的融资渠道获得贷款，且成本较高，可探索由地方政府出资、吸收民间资本组建政策性金融机构，由政府对旅游企业给予一定的政策性金融支持。五是发挥旅游上市企业的投融资功能。将“云南旅游”、“丽江旅游”等上市企业培育、打造成为政府性融资平台和投资主体。六是以整合旅游资源、创新投融资体制为着力点。紧紧围绕全省重大（重点）旅游项目和建设目标，引导和促进全省旅游产品的改造提升和开发建设。完善风险投资机制，组建多种形式的风险投资机构，通过募集风险资本投资于旅游产业的发展；培育和发展云南旅游产权交易市场，为国内外投资者进入云南旅游市场搭建规范、便捷的通道，同时也为风险投资的退出提供交易平台。

4、加大政府引导资金的投入力度。一是加大财政支持。要充分发挥政府投入对旅游产业发展的引导和激励作用，逐年增加省级和地方各级旅游发展专项资金的投入，并采取直接补助、以奖代补和贷款贴息等方式用于支持开发性项目的建设。建议省旅游发展基金每年投入增加到3亿元以上，并同时增加品牌宣传和市场营销经费支持。二是搭建旅游招商平台。以国内外大型旅游企业集团为目标，逐步建成统一的招商资源网，统一发布信息，实现信息无缝对接，吸引外部资金投入云南旅游产业。三是专项资金与旅游产业统筹结合。把旅游促进就业纳入就业发展规划和职业培训计划，落实好相关扶持政策。

5、进一步加大国家政策的争取和省级政策的创新力度。一是要积极争取国家政策支持。抓住桥头堡建设的重大机遇，充分利用云南作为全国旅游产业综合改革试点省的优势，把对外开放、项目用地、金融支持、财政税收、市场监管等涉及国家层面管理权限的旅游产业发展配套政策，纳入部际联席会议研究讨论范围，通过进一步加强部省合作，争取“一事一议、个案研究”等方式推动相关配套政策逐一突破落实，为云南旅游产业发展争取更多的国家政策支持。让旅游产业综合改革试验区名副其实。二是积极创新省级旅游产业发展政策。深入贯彻实施《中华人民共和国旅游法》，制定完善系列法规和标准，建立完善和推广覆盖旅游产业各要素、各环节的云南旅游质量服务体系；制定一批涵盖旅游产业各要素、旅游公共服务、旅游安全等领域的云南旅游服务质量标准，形成以通用基础标准、产业运营标准、公共设施标准、接待服务标准、监督管理标准为构架的云南旅游标准体系。按照“统一规划、注重配套、政策引导、资金扶持、政府主导和市场化相结合”的原则，制定企业建设旅游公共服务的鼓励、补偿政策，以无偿提供土地、减免优惠税费、以奖代补等方式支持市场化运作，进一步完善旅游公共服务体系建设政策。制定旅游景区品质提升奖励政策，完善旅游产品体系。

6、加强旅游人才培养，发挥人力资本的作用。实施“人才强旅”战略，研究编制旅游人才队伍建设中长期规划，加大旅游人才培养力度，发挥人力资本的作用。一是整合旅游教育资源，进一步完善高、中、初级相结合的国民旅游教育体系。二是加强省、州（市）、县（市、区）、企业四级旅游培训体系建设，提高全省非学历旅游教育培训机构的教育培训水平。三是建立和完善旅游职业资格、职称和技术等级制度，不断提高从业人员的专业化和职业化水平。四是依托国家和省各类人才引进计划，积极引进急需紧缺的高层次旅游人才和旅游领军人物，同时积极发挥地方性旅游影响性人物在旅游产品推介及其导游解说方面的作用，完善旅游人才评价体系和人才流动机制，建立“云南旅游人才信息库”。五是加强中国—东盟旅游人才教育培训基地和相关旅游教育培训机构建设，将云南建设成为面向东南亚、南亚的旅游教育培训中心。六是支持促进旅游科研单位和规划单位建设，大力开展旅游科学基础理论研究和应用研究。

7、重视信息化带动，培育旅游产业的核心竞争能力。一是以市场为导向，以信息化为手段，运用电子技术，提升云南旅游品牌的竞争力，进一步提升云南游产业的整体品牌形象，提升以大理、丽江、西双版纳等为重点的区域性旅游品牌形象，进一步提升在全国全球的知名度、美誉度和顾客忠诚度。二是政府引导，加强信息化武装旅游企业，提升各类旅游企业特别是旅游龙头企业的竞争力，从硬件和软件上提升企业的服务质量和服务水平。三是开拓新兴旅游服务产品，建议以旅行社的传统业务为基础，整合景区景点、宾馆饭店资源，运用金融市场和期货交易系统电子技术，探索设立云南省旅游产品期货交易所，实现金融手段和信息化来武装旅游产业，不断完善旅游产业和产品的转型升级工作。四是探索旅游交通平台建设政策。旅游、交通等部门制定全省旅游交通平台建设标准，对资源整合、信息平台建设、基础设施建设等方面给予资金、政策支持。