构建科学合理的失地农民权益保障体系——基于多维度研究的理性与实证思考

■ 陈海霞

（吕梁学院思政部，山西 离石 033000）

当前，工业化、城市化发展的脚步已经势不可当，并将成为我国未来较长时期经济社会发展的主旋律。在这一过程中，必将伴随着越来越多的农用地转为非农用地、农民集体所有的土地被国家征收和征用，越来越多的农民失去土地而成为失地农民。农民失地并不可怕，可怕的是没有对失地农民进行有效的社会保障。

1 失地农民权益保障问题的法律缺失

1.1 我国宪法关于失地农民权益的相关规定

《宪法》第十条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《宪法》第十三条规定，公民的合法私有财产不受侵犯。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《宪法》第三十三条规定，公民在法律面前一律平等。

毫无疑问，失地农民的合法私有财产同样不受侵犯。但是，宪法同时也规定，国家依法可以征收或征用农民的私有财产并给予补偿。依照法理，这种国家补偿应当是一种等价补偿，这里的等价也应当是指市场价而非计划价。事实上，我国现行的征地补偿制度运用的是计划价而非市场价。这种制度设计与现代法理的基本精神不符，是现行法律关于失地农民权益保障问题规定的严重缺失。

1.2 相关部门法关于失地农民权益的具体规定

《土地管理法》不少条款对失地农民的土地财产权益作出相关具体规定，但均未突破宪法规定的范围。其中，第二条与第八条规定内容的文字表述几乎与宪法规定内容的文字表述完全一样，仅仅多出两个字“市区”。该法应当规定农民使用的土地被征收或征用时按市场价补偿，却作出“按原用途补偿”的规定，使得失地农民无权分享农业用地和工业用地、城市建设用地间级差地租所形成的巨大利润。虽然法律规定，国务院可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准，但是事实上，国务院很少运用这一权力。

《农业法》第三、七、七十一条仅仅规定了农业与农民的地位及失地农民的土地被征后的受偿权益，并规定任何单位和个人不得截留、挪用征地补偿费用。该法更多关注的是农业与农民的地位及农民的土地承包权利，对于失地农民权益保障问题很少提及。第七十一条虽然有所涉及，但远远不能满足失地农民权益保障问题的现实需要。

《农村土地承包法》第二十、三十二条规定了土地承包的期限及土地承包经营流转的权利。耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年。土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。该法是农民在失地之前赖以生存的最重要法律，但它关注的却仅仅是未失地农民，而不是失地农民，对于失地农民权益保障问题根本没有提及。

《城市房地产管理法》第九条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。该法的侧重点在于失地农民失地之后的土地使用问题，而不是失地农民权益保障问题。

《物权法》第四十二、四十七、五十八、六十条及第十一章各条亦对宪法规定的失地农民财产权益、失地农民对农村集体所有的土地的承包经营权和流转权作出进一步的规定。该法首次确认土地承包经营权为农民的用益物权，这为保护失地农民承包地权益奠定了法律基础。同时，该法也确认宅基地使用权为用益物权（仅包括占有权和使用权），这对于界定和保护失地农民的宅基地使用权是一个历史性的突破，但是，该法没有提及失地农民的宅基地使用权应当包括收益的权利，及宅基地使用权的排他性。

2 失地农民权益保障问题的理论分析

2.1 基于法学层面的剖析

法是国家行为的准则，是全体国民利益和意志的体现。失地农民作为我国工业化、城市化进程中的衍生品，他们的权益理应受到社会关注，理应得到国家保障。故而，在法理的思辩中，在法学的研究中，在法律的制定中，应当更多地关注失地农民权益保障。

在我国的产权法律制度中，国有土地和集体土地是“同地不同权”，农民集体所有的土地是天生的残疾儿，农民集体并不享有完全物权，并不拥有对土地的处分权。比如在当前的征地制度下，集体建设用地不能直接流转用于城市建设，这是我国法律赋予集体土地所有权的一种原本就残缺的产权安排。我国各地的“小产权房”就是集体建设用地入市的实例，但是，这些集体建设用地入市事实已经处于“承认于法无据，消除成本过高”的尴尬地位。好在中共十七届三中全会已经提出：“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。”这宣示了我国土地制度改革的未来方向，这也极有可能会减少失地农民的数量，也将极大地推动失地农民权益的保障。

2.2 基于社会学层面的剖析

我国是世界上典型的人多地少国家，保护耕地和控制人口增长一直是我国的基本国策。今天的13.47亿人口是天文数字，而未来20年将出现的近1亿失地农民同样也是天文数字。要保持中国经济的可持续增长，就必须保证中国社会的和谐稳定，保证中国人民有一个良好的生存环境和生活空间。保障失地农民权益问题是保证中国社会和谐稳定的重要组成部分。利益的无故损害，弱势群体的社会地位，使得失地农民不可能以阳光和灿烂的心态去拥抱世界，尤其在遇到政治经济的新变故时，他们难免会成为社会和谐发展的异己力量，诸多社会矛盾和问题可能由此而生。

失地农民是人类社会发展史上必然会出现的弱势群体。无论是始于英国的“圈地运动”，还是我国在城市化进程中不可缺少的“征地行为”，社会各阶层为了生存而进行博弈的必然结果是农民失去土地。但是，中国的农民失地的本质根源却在于土地制度。正如有的学者所言，“中国的土地法律制度，完全有别于当今世界其他任何一个国家的土地制度模式。甚至可以说：中国的土地法律制度，是目前其他国家土地法律制度模式都无法包容的独特制度。”这样的社会制度模式下，失地农民的权益难以得到真正保障，而要切实保障失地农民的权益就必须在社会制度方面进行重新设计。

2.3 基于政治经济学层面的剖析

《宪法》序言中指出，社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。《宪法》第一条规定，中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。但目前，中国的城乡关系、工农关系，不同程度正在经历着深刻的变化，城乡差别越来越明显。2003年全国城镇居民人均可支配收入8472元，农村居民人均纯收入2622元。2011年全国城镇居民人均可支配收入21810元，农村居民人均纯收入6977元。从2003年至2011年中国经济腾飞的8年时间里，表面上看起来，城市居民人均可支配收入增长了2.57倍，而农村居民人均纯收入增长了2.66倍。但是，2003年城乡居民间收入差距为5850元，而2011年城乡居民间收入差距却为14833元。很明显，城乡居民收入差距进一步扩大。

更为关键的问题是，伴随着中国城市化建设的加速推进，城市住房和非农业用地的需求也随之增加，大量的农业土地转化为城市用地，导致失地农民大批量出现。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。按照占用耕地面积估算，届时，我国的失地农民将超过1亿人。庞大的失地农民数量将进一步拉大城乡差距，成为中国经济可持续增长的重要阻碍因素。为了扭转城乡差距扩大的趋势，中央决策统筹城乡，把“三农问题”列为重中之重，而失地农民权益保障必将是有效缩小城乡收入差距的重要途径。

3 失地农民权益保障问题的实证分析

3.1 国外关于失地农民权益保障的相关实践

全球范围内大多数国家和地区都把征地的目的限定在公共利益上。德国基本法第14条第2款中规定：“财产之征收，必须基于公共利益，始得为之。”日本宪法第三章第29条规定：“财产所有权不得侵犯，财产之内容必须符合于公共利益，在公平补偿之下，得收用之。”为了防止国家征地权力的滥用，世界上许多国家和地区还在本国法律规定中对公共利益项目作了详细的列举。除此之外，不少国家还非常重视失地农民的教育和就业职业培训，以此方法来发挥非物质性的社会保障对现代化的重要作用。在美国的许多州，失地农民如果向政府申请救济，政府部门首先会问申请者是否愿意接受就业职业技能培训，以此来缓解失地农民失业问题，这成为美国社会保障不可缺少的重要组成部分。

3.2 我国关于失地农民权益保障的社会实践

为了切实保障失地农民权益，我国各地方政府想尽千方百计，各显神通。比较典型的有“土地换社保”、“宅基地换房产”、“留用地开发”等等。21世纪初，北京、江苏、四川、浙江等地相继开始了“土地换社保”的做法，即统筹征地补偿费与土地出让金，为失地农民建立社会养老保障。这种做法是将以往一次性的现金补偿方式转变为长期可持续的养老保险方式，这对于失地农民安享晚年具有重要意义。其缺点是失地农民自费比例太高，政府投入比例太低。“宅基地换房”是指政府或开发商在集中的区域内修建住宅统一安排拆迁农民（失地农民），结合农民原住房面积大小、人口多少、房屋结构及新旧程度等因素确定房屋面积及双方补差金额。天津市华明镇的“宅基地换房”搞得比较成功。但是，也存在不少问题，如宅基地换房过程中补偿不足，失地农民参与度低，失地农民社会保障措施不够完善。“留用地开发”在杭州、宁波等地开展的比较成熟。苏州、北京、广东等地区的一些村集体利用留用地开发商业或工业，也取得了很好的效果，不仅增强了集体经济实力，而且为失地农民提供了长期稳定的收入。

3.3 山西关于失地农民权益保障的积极实践

山西属于中部内陆省份，自古以来崇尚礼仪，思想观念比较保守，也曾因“农业学大寨”而闻名于世。改革开放以来，山西也逐步融入城市化和现代化发展的时代潮流。近些年来，山西省内的征地数量大增，失地农民与日俱增。2005年10月18日，山西省人民政府令第182号《山西征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》公布，省内各地的征地补偿据此执行。遗憾的是，各地在发展经济、扩张城市的过程中，因征地而引发的社会矛盾越聚越多。例如，吕梁市近年来经济发展很快，成为山西省名列前茅的地市，城区扩张步伐加速，农地被征收或征用情况也较为严重。离石东城区开发、北城区扩张作为吕梁市主城区发展的桥头堡，引发出不少失地农民与政府或开发商之间的纠纷与矛盾。究其原因，无非就是失地农民权益保障问题。

在近三年的农用地被征收或征用中，信义镇成为离石区被征地最多的乡镇之一，该镇被征地数量达6000多亩，其中有工业园区占地、高速公路占地等。工业园区占地均为平地，补偿费较高，有的每亩8万元、有的每亩6万元；高速公路占地均为山地，补偿费较低，其补偿标准由省级有关部门确定，分为三类，一类为每亩5万多元，二类为每亩3万多元，三类为每亩1万多元。这些补偿行为，山西省内各级政府部门均本着最大限度保障失地农民权益的原则力争上限补偿，但还是远远不能满足失地农民的愿望。由此可见，山西失地农民权益保障问题任重而道远。此外，山西省率先于2012年8月30日和2012年9月11日相继成立山西省就业服务局、山西省社保局，山西省的失地农民权益有望得以进一步加强。

4 失地农民权益保障问题的制度建设

4.1 进一步完善现行土地相关法律制度

《宪法》和《土地管理法》均规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但是，法律法规却没有进一步明确限定“公共利益”的范围和判断标准，对于“公共利益”的解释成为有关职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。为了切实保障失地农民的权益就必须进一步完善现行土地相关法律制度。及时修订《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，运用列举式的方法对公共利益的用地范围和标准做出明确具体规定。被征地的补偿标准也应当实行同步的市场价格，农民集体所有的土地享有与国有土地相同的权益等内容，也应当列为修订范围。对《农业法》和《农村土地承包法》、《物权法》也要做出修订，对农民的土地财产权益问题进一步明确，将农民对自己所承包土地的处分权做出具体规定，使其对集体土地的使用权属形成完整的使用权利。把《城市房地产管理法》修改为《房地产管理法》，要对农民宅基地上建设的住宅、全国各地的小产权房允许上市交易等内容加以法律规定。要允许农村建设用地开发房地产，该房产可以拥有自己的“五证两书”，农村建设用地还可以通过招标、拍卖、挂牌及协议等方式上市交易。

4.2 纳入全国统一的社会保险制度之中

失地农民权益保障问题很多，但最核心且必须多加关注的问题就是社会保险问题。我国目前的社会保险制度还远远没有完善，还远远不能满足全体国民的实际需要。国家长期以来实行的重工轻农经济发展策略，极大地伤害了农民利益，也造成了失地农民权益的损害。要充分利用社会保险制度正在逐步完善的契机，积极推进社会保险内容的改革，把包括失地农民在内的农民的社会保险问题与城市居民的社会保险问题同等对待，形成“同民同权”。具体而言，无论是失地农民，还是产业工人或是城镇居民等，在交纳并享受养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等五大保险的时候，应当按同一标准执行，至少在同一地方应当如此。同时，在现有的社会保险运作基础上，要逐步形成全国统一的社会保险制度。

4.3 建立失地农民权益保障专门机构

建国之后，我国就把过去引领农民革命的农会这一保障农民权益的组织取消了，这显然与我国的现实国情有关。从我国的基本国情来看，工农联盟是我国政权的基础，但工人有工会，而农民却没有农会。从另一个角度讲，妇女、青年、儿童、残疾人等都有自己的权益保障组织，唯独农民这一中国社会最大的群体却没有自己的权益保障专门机构。未来的中国，将是一个市民社会，是一个小政府大社会的国家，社会各阶层、各群体的权益需要他们自己来维护。失地农民这一新的弱势群体脱胎于农民群体，在经济上处于整个社会各阶层中的底层，其基本权益的保障更是难上加难。虽然说，成立农会并不能使得失地农民权益保障问题立竿见影得到解决，但是至少可以唤起农民群体对自身权益的关注。故而，重新成立农会已经成为维护农民权益、维护失地农民权益的必由之路。

4.4 建立失地农民权益保障法庭

我国是一个社会主义的法治国家，国家依靠法律来维护公民的合法权益，法律依靠国家机关来执行，而法院则是维护公民合法权益的最后保障机关。失地农民已经逐渐成为数量巨大的社会弱势群体，他们的权益保障问题事关整个社会的和谐稳定和长治久安。因此，保障失地农民的权益势在必行，成立失地农民权益保障法庭成为效果最为明显的不二选择。笔者建议，从最高人民法院到基层人民法院都要建立相应的专门法庭来确保失地农民权益。

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