关于和谐矿区建设的认识和思考

■ 姚华军/朱 清

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

1 和谐矿区建设是构建社会主义和谐社会的重要内容,是中国矿业科学发展的必然选择

1.1 构建社会主义和谐社会是贯彻落实科学发展观的必然要求，是新时期重大战略任务

实现社会和谐，是人类孜孜以求的社会理想，也是中国共产党的不懈追求。2004年9月，十六届四中全会正式提出“构建社会主义和谐社会”战略目标。2006年10月, 十六届六中全会审议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，和谐社会建设成为全党全国全面的战略行动。2007年10月，十七大会议再次强调了构建社会主义和谐社会的重要性，并对改善民生为重点的社会建设作了全面部署。

2012年11月，党的十八大报告进一步强调：“必须坚持促进社会和谐。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加强和创新社会管理。”报告要求：“建立公共资源出让收益合理共享机制。”“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设。”报告认为：“全党全国人民行动起来，就一定能开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。”可以说，和谐社会建设是贯彻落实科学发展观的必然要求，是新时期的重大战略任务，矿产资源开发也要充分贯彻和谐理念，让广大矿区群众从中得到实惠，在矿业发展中全面落实科学发展观，使和谐社会建设成为矿区群众的自觉行动。

1.2 矿业是国民经济重要组成部分，建设和谐矿区是构建社会主义和谐社会的重要内容

矿区是指曾经开采、正在开采或准备开采的含矿地段（区），包括矿业城市、建设生产矿山和矿产资源勘查区。据中国矿业联合会统计,我国有建制市的矿业城市178座，非建制市的矿业城镇246座，共有人口3.1亿，占全国总人口的22.6%，矿业城市（镇）的GDP约占全国GDP的37%。 因此，我国矿区面积大、人口多、GDP占全国比重较高，在我国经济社会发展中具有举足轻重的地位。所以，和谐矿区建设是社会主义和谐社会建设的重要内容。

同时，和谐矿区建设本身是践行“生态文明”战略，建设“资源节约型、环境友好型社会”，认真落实党“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活”的方针，真正实现矿业经济、矿业企业、农村经济和矿区群众共同发展的目标，让广大人民群众从矿产资源开发中得到实惠，积极构建社会主义和谐社会的必由之路。

1.3 和谐矿区建设是中国矿业实现科学发展的必然选择

“十二五”是全面建设小康社会的关键时期，是转变经济发展方式的攻坚阶段。中国矿业肩负着落实“节约优先”战略，从粗放发展走向集约发展、绿色发展、安全发展、和谐发展的时代责任，担当着从矿业大国走向矿业强国的历史使命。

当前,影响我国矿业和谐的矛盾和问题依然存在，不同地区、不同类型企业发展不平衡；矿产资源节约和综合利用水平较低；矿产开发收益分配机制不健全；矿区生态还没有得到有效保护；矿群矛盾得不到有效解决等。必须加快推进和谐矿区建设。科学分析影响矿区和谐的矛盾和问题及其产生的原因，积极主动化解矛盾，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

1.4 通过持续推进矿产资源管理综合改革，实现和谐矿区建设的目标

近年来，我国矿产资源管理综合改革取得了显著成绩，但仍有不少深层次的矛盾和问题亟待解决，一是法律框架不完善，居民权益保护缺位；二是税费机制欠妥，国家财富流失；三是环境代价低廉，自然生态受损；四是顶层设计缺乏，长远发展堪忧。要通过和谐矿区建设，进一步推进矿产资源管理综合改革，实现矿业经济稳定发展、平衡发展、和谐发展。

和谐社会建设主要实现两个目标：第一，努力实现人与自然的和谐，要在矿产资源开发中做到资源节约、环境友好、安全高效；第二，确保实现人与人的和谐。在矿产资源开发中做到矿产资源开发成果的合理共享和矿区经济社会持续稳定发展。通过推进矿产资源勘查开发收益分配改革，村矿共建、矿地共建，做到矿区矛盾明显缓解、惠农产业长足发展、生活补偿全面落实、公共设施快速改善、农民收入稳步增

加、新农村建设不断进步。通过加强顶层设计，增加制度创新供给，鼓励资本多元投入，提前布局替代产业，促进矿区经济持续发展。

2 和谐矿区建设既有坚实的理论支持，也是国际矿业发展的潮流

2.1 和谐矿区建设的理论支撑

和谐矿区的建设关系到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等多个方面的内容，因此和谐矿区建设的理论支持是多路径的，但又有其主要纲领。

2.1.1 五位一体理论是和谐矿区建设的基础理论

党的十八大进一步提出：“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”和谐矿区建设正是深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实五位一体总体布局，实现矿业生产关系与生产力，矿政管理上层建筑与矿业经济基础的协调，不断开拓矿业生产发展的总体基础，促进矿业可持续发展。

2.1.2 资源最优利用理论提出了矿产资源勘查开发的要求

矿产资源是可耗竭的，所以H.霍特林(Hotelling.H，1931)指出，在一定的经济技术条件下，矿产资源的勘查开发存在最优耗竭的要求。高效的矿产资源勘查开发就是要实现既定经济技术条件下的规模要求和技术要求。就我国的矿产资源开发利用政策来说，就是要科学合理地界定矿产资源勘查开发的最小规模、矿山“三率”等技术指标，实现矿产资源勘查开发效率的优化。

2.1.3 投入产出理论是矿产资源开发成果分配的基础

矿产资源开发的过程就是一个资本投入产出的过程。矿产资源开发成果的分配应该根据各利益相关方的投入来分配成果。政府拥有矿产资源的国家所有权，企业在矿产资源开发中投入了货币、技术和劳动。因此，政府获得了资源税、矿业权使用费及价款、资源补偿费，企业获得了利润。而矿区居民由于在法律框架内，既没有矿产资源的所有权，也没有在矿产资源开发中投入生产要素，而仅仅是作为矿产资源开发的社会环境存在的，而不具有被法律所承认的权益。

2.1.4 资本溢出是产业共建的引力

矿产资源具有集聚劳动和资本的功能。矿产资源开发会吸引技术、实物资本、劳动力资源等其他的流动性要素向本区域集聚。这个资本集聚过程将创造巨大的需求，推动区域基础设施建设的提升，产业结构的升级，最终拉动矿业开发收益之外的土地、森林、水、人力、技术服务等资源资产利用效益的变化，从而产生“溢出效应”。这种矿业产业集群的溢出效应是自动自发的，而不是企业积极主动的行为。但是部分矿山为了赢得更好的生产环境，愿意通过资本溢出获得当地居民和政府的支持，形成企业和居民的双赢。同时，部分地区受制于资源禀赋和发展态势，产业集群的溢出效应较弱。这时就需要地方政府因势利导，引导企业主动进行资本溢出、产业溢出、承担社会责任，促进矿区居民的发展和富裕，实现政府、企业和居民的三方共赢。

2.1.5 “外部性内部化”促使人与自然和谐

外部性问题是整个环境保护中的核心问题。矿山环境问题是典型的企业矿产资源开发行为的“负外部性”，要充分通过构建制度，设计抓手，实现“外部性内部化”，使企业积极履行环境治理责任。针对历史遗留问题，矿山环境责任主体灭失的情况，一方面要加大投入，一方面要积极创新制度，创建产权，吸引社会投资治理矿山环境。

2.1.6 矿区居民分配矿产资源开发利益具有理论支持

从静态的投入产出框架内，矿区居民不具有矿产资源开发利益分配的资格。但是矿产资源开发活动不是割裂的、独立的，而是和矿区群众发生千丝万缕的联系的。一是从资本溢出的角度，企业会对矿区居民产生积极的扩散效应，一定程度上改善居民生活水平；二是企业开发矿产带来的生态环境损失和发展环境的破坏，理应为居民提供补偿；三是企业主动承担社会责任，改善与矿区居民的关系，有利于优化经营环境，实现“双赢”。

2.2 矿区和谐建设的国际共识

2002年9月，地球首脑会议通过《约翰内斯堡执行计划》。该计划第46条指出：为了提高采矿、矿物和金属业对可持续发展的贡献，在所有各级需要采取下列行动：第一，支持研究采矿、矿物和金属业对环境、经济、健康和社会方面在其整个生命周期中所产生的影响及惠益；第二，加强当地和土著社区及妇女等利益相关者的参与；第三，向发展中国家和经济转型国家提供资金、技术和能力建设支持和帮助。和谐矿区建设和矿区的可持续发展已经成为国际社会的共识。

2.3 和谐矿区建设的国外做法

2.3.1 美国经验——立法、环保、利益

美国主要是通过立法，实现矿区环境保护和矿区利益分配，促进矿区和谐。在矿区环境保护上。通过设立矿山环境影响评价报告制度、矿山排污制度、矿山环境恢复治理保证金制度，制定矿区管理和环境监测计划、闭坑计划以及土地复垦计划等，有效控制矿山环境问题。在激励措施上，美国矿管局从 1986 年开始设立矿山环境恢复模范煤矿奖，1992 年设立杰出成就矿业公司奖，鼓励矿业公司进行积极的矿山环境保护及成功复垦技术的交流与转让。

在矿业利益分配上，较为典型的是阿拉斯加原住民利益分配处理的相关做法。1971年12月18日美国尼克松总统签署《阿拉斯加原住民土地解决法》。该法规定，原住民放弃对原居住土地的所有权，可换取9.625亿美元的一次性现金补偿和1780万公顷土地的地表和地下权1Robinson Michael,Micheal Pretes,Wanda Wuttunce.针对北部大量资金涌入的投资战略：从阿拉斯加取经。。1976年成立的阿拉斯加常设基金，将普拉德霍湾石油收入的25%留作投资，以在石油资源开采完后继续造福阿拉斯加居民2阿拉斯加常设基金公司网页和阿拉斯加州政府红利管理署网页。。

2.3.2 加拿大经验——和谐矿区建设融入矿产开发程序

加拿大针对矿产勘探——可行性评估——环境影响评估——利益相关者协议——开发许可——开发——闭垦的全流程程序，进行和谐矿区建设的立法和管理。其中，环境影响评估和利益相关者协议是关键。

(1)环境影响评估。环境影响评估报告向全社会公开。设立环评基金，鼓励公众参与。组织开放日，召开咨询论证会，便于公众参与。尤其注意邀请核心利益相关者，包括社区首领、地区行政负责人、地区议会及成员、原住民社区组织、可再生资源管理部门、原住民土地上的企业、当地政府、社区成员、非政府组织、媒体等。

(2)利益相关者协议（Impact and Benefit Agreement）。首先，要达成谅解备忘录，明确矿业公司和社区的关系，该备忘录没有法律效力。在利益相关者协议中，矿业公司和社区要广泛谈判，解决主要事项：工作岗位、培训、利益分配、工程分包、环境事宜等。该协议有法律效力，矿业公司必须严格遵守。

2.4 和谐矿区建设的国内探索

2.4.1 开展和谐矿区建设综合改革试点

2012年4月14日，国土资源部和内蒙古自治区人民政府在鄂尔多斯市召开会议，启动和部署了和谐矿区建设试点工作。内蒙古自治区人民政府出台了《和谐矿区建设试点工作方案》，部署在锡林郭勒盟和鄂尔多斯市展开试点工作。

目前，鄂尔多斯市作为和谐矿区建设试点市，将和谐理念融入矿产开发各个环节，重视资源有序集约开发，持续推进矿产资源整合，不断提高行业准入门槛，推动产业转型升级，坚持绿色发展，大力实施生态保护和建设，全面加强矿区环境综合整治，开展露天煤矿和煤田火区治理工程，推进绿色矿山建设，共享资源收益，完善矿山监管，防治违法违规开采行为，成立了矿业治安警察支队，深入排查处置矿群矛盾，大力实施矿区移民搬迁，稳步推进露天开采临时用地试点，完善矿区农牧民补偿机制，力争实现矿产资源开发全流程的和谐，取得了可喜的成绩。

2.4.2 资源枯竭城市转型支持政策

资源枯竭城市转型发展也是和谐矿区建设的重要内容。2006年，国务院出台了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》。2008年、2009年、2011年，国家分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区），启动了资源型城市发展接续替代产业专项资金等支持政策，推动资源型城市的经济转型和可持续发展。在国家政策的推动下，焦作、阜新等城市在资源枯竭型城市转型中取得重要成果，扩大了和谐矿区建设的内涵。

2.4.3 煤炭工业和谐矿区建设

煤炭工业和谐矿区建设丰富了和谐矿区建设的内容。2012年5月，全国煤炭工业和谐矿区建设现场会提出，要力争到2020年，基本实现矿区经济社会协调发展，煤炭生产和利用方式发生变革，矿区生态环境改善，企业发展实力增强，矿区群众生活质量提高，行业文化得到较大发展，实现人与人、人与自然的和谐建设目标。在实践中，淮南地区通过棚户区改造，取得了和谐矿区建设的重要经验。

2.4.4 各地涌现和谐矿区建设的宝贵经验

各地对和谐矿区建设存在确实需求，地方上涌现出一批和谐矿区建设的宝贵经验。如贵州提出矿产资源开发必须实现地方政府、矿山企业、矿区群众“三者利益共享”。贵州省兴仁县建立了矿灾基金、地方回报金等制度，成立了矿山促进会，和谐矿区建设成绩喜人。山西省按照“一矿帮扶一村”模式，坚持“以煤补农”方针，开展“结对帮建新农村活动”，推进“绿化一座山，修好一条路，帮扶一个村”的“三个一”工程，要求一个地下矿建立一个非煤地上产业，支持矿区新农村建设和公益事业发展。云南省曲靖市提出了和谐矿区建设的“三共运行机制”——资源节约的共创机制、环境友好的共保机制、开发成果的共享机制。这些鲜活的基层经验都是地方自发探索形成的，体现了地方和基层领导、群众的智慧，值得总结推广。

3 推进和谐矿区建设必须系统设计,抓住主要问题和关键环节

3.1 构建四大机制，加强和谐矿区建设顶层设计

3.1.1 构建资源节约集约的调节机制

第一，持续优化矿产资源开发整合。确定矿山开发最低规模，提高开发技术标准、安全生产标准和环境保护标准，使矿山开发布局趋于合理。第二，全面推进矿业权设置方案制度，优化矿业权布局。第三，持续推进矿产资源综合利用工作，确保矿山综合利用水平的整体提高。第四，加快推进矿区整装勘查和深部找矿突破，保障矿区接续资源，提高矿山服务年限，促进矿产资源开发更好地服务民生、服务经济社会发展。

3.1.2 构建生态恢复治理的补偿机制

第一，强化矿山地质环境保护与恢复治理方案制度。严格审查矿山地质环境保护与恢复治理方案，细化年度实施计划，将年度实施计划的完成情况作为采矿权年检的必备条件，实行一票否决制。第二，建立矿山地质环境治理恢复保证金通报制度、矿山地质环境治理项目技术规范标准和预算定额标准。按“满足需要、足额提取”原则规范保证金管理与支取程序。第三，探索建立多渠道治理历史遗留矿山地质环境问题工作机制。探索建立矿山地质环境治理激励机制，按照“谁投资、谁受益”的原则，以矿区残余资源、矿区土地使用权等作为重要抓手，引入社会投资，解决历史遗留矿山地质环境问题。

3.1.3 构建资源开发利益共享的分配机制

第一，完善矿产资源开发利益的初次分配机制。科学征收资源补偿费，实现国家所有者权益合理回归，明确矿区居民在矿产资源开发中的相邻权、收益权和发展权，科学余留各类投资人的合理回报空间。第二，落实企业的社会责任。通过优惠的产业政策和税费政策，激励企业制定社会责任计划、颁布社会责任年度报告。第三，确保矿区居民收入不断增长。鼓励企业和矿区居民产业共建、村矿共建，借助矿业经济优势，促进矿区非矿资源向经济优势的转化，拓宽矿区居民增收渠道，展开矿区居民就业培训，提高矿区群众就业能力，改善就业选择的广度和深度。第四，建立矿区经济社会持续发展的长效机制。一是建立矿区持续发展基金。通过中央返还、地方留存等方式，建立地方矿业资本发展基金，保障区域矿业资本的长期收益和本地居民的固定收益。二是加快发展接续产业，促进区域经济的可持续发展。

3.1.4 构建矛盾纠纷协调化解的工作机制

第一，落实矿产开发项目社会风险评估和听证制度。凡涉及群众切身利益，影响面广，容易引起社会问题的矿产开发项目，要组织进行合理性、可行性和安全性评估。争议较大的项目，组织听证，充分听取矿区所在地乡镇政府、村民和矿山企业的意见，维护各方特别是矿区群众的合法权益。第二，建立矿区潜在社会风险预警和矿区矛盾纠纷调处机制。政府可根据情况设立矿区社会风险预警和矿区矛盾纠纷调处机构，对矿区利益链做到心中有数，提前布局，对矿区潜在社会风险深入研究，建立年度备案和紧急预警制度，多渠道降低矿区潜在社会风险，加强社区纠纷调处，将矛盾和纠纷在基层化解。

3.2 构建和谐矿区建设抓手，持续推进和谐矿区建设

第一，持续推进和谐矿区建设试点，以点带面。在内蒙古自治区和谐矿区建设试点的基础上，按照“政府引导、行业推动、企业争创、群众参与”的工作思路，通过先行先试、形成典型，以点带面、典型引领，逐步推进、全面开展和谐矿区建设。

第二，加强指导，尽快出台和谐矿区建设指导意见。建议国土资源部推进在国家层面出台和谐矿区建设指导意见。联合中央社会管理综合治理委员会办公室等机构，形成合力，促进工作的落实，为深入推进和谐矿区建设提供有力保障。在指导思想上，采用因地制宜，不搞一刀切，给地方预留足够的空间进行创新。

第三，落实和谐矿区建设责任，完善工作机制和谐矿区建设应设立双主体，即以政府为主导，以企业为基础。要高度重视企业“发动机”的作用。各级政府既要稳步推进和谐矿区建设工作，又要确实保障矿区企业的合法权益，防止“社会责任”扩大化、变异化。

第四，明确和谐矿区的激励措施，发挥各地的积极性。对于积极推进和谐矿区建设的单位，建议在增减挂钩、矿用土地、模范市县奖励工业用地指标、综合利用专项资金、地质环境专项资金、矿产资源优先配置等方面予以倾斜，发挥政策引导的强大威力。

4 结语

总之，和谐矿区建设是一项系统工程，牵涉面广，要保护好、发挥好、调动好方方面面的积极性，形成“政府引导、行业推动、企业争创、群众参与”的工作格局。和谐矿区建设应按照“开发一处、造福一方，开发一点、保护一片，矿区和谐、科学发展”的要求，在推进资源节约集约利用和绿色矿山建设的基础上，推动地方政府、矿山企业、社区共同开展和谐矿区建设，逐步建立和完善资源节约集约的调节机制、生态恢复治理的补偿机制、资源开发利益共享的分配机制、矛盾纠纷协调化解的工作机制，探索建立以环境友好、矿区和谐为目标的资源开发社会责任体系，形成矿山企业支持地方发展、群众享受开发收益，地方政府、矿山企业、矿区群众各尽所能、相互支持、各得其所而又和谐相处的生动局面。

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