国有地勘单位改革发展的制度供给探析——从七里峪金矿资产重组案谈起

■杨伯轩

（河南省地矿局发展研究中心，郑州 450012）

《国务院关于加强地质工作的决定》施行以来，矿业经济持续繁荣，在财政投入的地质工作和商业性矿产勘查项目大幅增加的同时，一些地勘单位通过合作办矿、转让矿业权等途径取得了一定的经营收益，显著改善了地勘单位的生存发展状况，增加了地勘单位进一步改革发展的信心。但其中也有一些单位相继受到监督部门的调查监督，有的负责人甚至因为涉嫌国有资产流失和私分国有资产而受到司法追究，给地勘单位的可持续发展带来很大的负面影响。某省地勘局地质九队七里峪金矿资产重组案具有一定的代表性，引起了业内的广泛关注和热议。剖析案件发生的全过程，固然有地勘单位在生产经营管理和资产处置中操作不规范的问题，也与地勘单位在企业化管理过程中的制度供给不力关系密切，暴露出的深层次矛盾，值得行业管理部门和地勘单位警醒和反思。

1 七里峪金矿资产重组案的基本情况

七里峪金矿原是2002年由地质九队和嵩陆县黄金局下属企业分别出资35万元、15万元设立的小型国有联营金矿山，并取得了采矿许可证。2005年，矿区可开采的浅部氧化矿石资源枯竭，虽然县政府曾协调与当地的国有黄金公司签署合作协议，但合作方认为矿区深部资源不明，合作风险大，一直未按合同履行探矿增储的约定。2006年下半年矿山开采基本停滞，生产经营发生困难，急需投入资金开展深部资源风险勘查，以增加可采储量。地质九队作为事业单位向矿山投入勘查缺少资金来源，同时担心投资风险；另一股东黄金局下属企业对深部资源也不看好，表示没有能力向矿山再投入，矿山一度处在“继续工作缺资金、就此放弃太可惜”的“两难”境地。2007年春节后，矿山两股东单位多次商议引入第三方投入、维持矿山后续经营的问题。当时按照《国务院关于加强地质工作的决定》精神和上级“国退民进”的企业改革要求，省地勘局下发了《关于资源性公司组建的指导意见》，提出“股权多元化和职工入股自愿”等建设原则，要求各单位结合实际组建民营资本为主的资源类公司参股风险勘查。在此背景下，地质九队领导班子研究，建议由地质九队职工出资组建的山水资源公司入股七里峪金矿，向职工进行了宣传动员并经队职工代表组长联席会议同意。6月22日，山水资源公司董事会发布增资扩股《通知》，说明扩股资金用于包括“投资嵩陆县七里峪金矿的勘查开发”等投资方向。2007年7月9日，七里峪金矿股东会协商决定，同意山水资源公司按矿业权评估价格的70%出资110万元受让金矿约70%的股权，以期扭转七里峪金矿的资金困难局面。但由于七里峪金矿法定代表人出国工作等原因，耽搁了五个多月后直到2007年12月底才办理工商变更手续。

在山水资源公司入股七里峪金矿后，重组后的七里峪金矿出资开展补充勘查。在2007年10月份确认了两个新的金矿体，使矿区的资源量显著增加。同时，国金集团、鲁金集团等特大型企业相继参与该地区的金矿勘查开发市场竞争，使原本并不被看好的七里峪金矿短短半年多时间实现了价值激增。2008年4月，经省地勘局办公会审议同意，七里峪金矿按评估价格转让57%的股权给鲁金集团，转让款6690万元。收到股权转让款后，三家股东单位从账目上进行了收益分割。

2009年2月，山水资源公司收到鲁金集团的首笔转让款后，如何处置这大笔资金，地质九队队长邢某等队领导感到不好把握，及时向省地勘局进行了汇报并请示处置意见。当时网上登载了国务院国资委《对国有企业职工持股问题的整改意见（征求意见稿）》，局领导指示“待全部款项到账后，以正式文件向局请示”。邢某向班子成员传达了上级领导的指示，指令冻结已到山水资源公司账上资金。2010年3月后，按照省国资委关于规范国有企业职工持股问题的文件要求，省地勘局部署对职工持股问题的清理、规范工作，并组建了局级国有地勘公司。2011年2月由国有公司按原始股本收购山水资源公司全部自然人股份，将山水资源公司名下的所有资产收归国有。

2 监督机关认定资产重组中存在的主要问题

2011年3月起，当地检察机关对地质九队七里峪金矿资产重组案立案调查，2011年底一审法院作出了有罪判决，原队长邢某等三人因私分国有资产罪分别被处以6个月至2年的有期徒刑，并处罚金。三被告人均以量刑畸重为由提出上诉，后办理保释手续，等待二审判决。通过两级法院庭审调查及与办案人员的交流，监督机关认定在七里峪资产重组案件中，地质九队及相关人员存在以下问题：

2.1 山水资源公司入股七里峪金矿前，未对矿山资产进行全面评估

2007年7月，七里峪金矿股东会同意山水资源公司出资110万元受让金矿约70%的股权时，未履行国有资产价值评估程序。主要原因：一是认为七里峪金矿矿山规模小、品位较低、开采难度大、施工安全风险较高，其价值有限。两股东原来实际投资仅50万元，再花钱请专业评估机构评估，周期较长，还要支付几万元的评估费用。当时矿山急需资金投入开展后续勘查，若在资产评估后再引进外部资金，操作起来需要个过程，对生产会有一定的影响，费时费事。二是由于七里峪金矿的主要资产是采矿权，2006年底在办理采矿许可证延续时，已按国土资源管理部门确认的评估结果交纳采矿权价款138.07万元。根据相关规定，评估结果从确认日2006年11月15日起一年内有效。考虑经过半年多的开采，资源量有所减少，粗估剩余资源价值不足百万元，比较可行。三是认为受让方山水资源公司虽然是民营经济性质，但全部由地质九队职工持股，地质九队对其按照队属二级单位管理，本质上不同于一般意义上的民营企业。七里峪金矿主要也由地质九队兴办的，成果当归全队职工所有，“自己人”占有“自己的”财产，吃亏占便宜意义都不大。基于这些朴素的也看似合理的认识，无论是队领导还是单位资产财务管理人员，均没有提出重新进行资产评估的问题，客观上违反了《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）等法规规章，在实际上混淆了七里峪金矿是国有资产、山水资源公司是民营资本这一事实。

2.2 在七里峪金矿资产巨额增值后，山水资源公司多占有国有权益数千万元

2007年7月山水资源公司注资七里峪金矿后，随即开展了矿区深部的风险勘查，通过探矿坑道施工、深部民采坑道清理及采样、化验，以及收集邻区钻孔地质资料等工作，发现了两个新的金矿体，矿区的金资源量增加到9880公斤，并在12月份提交了生产勘查报告。此后，为办理矿业权转让，委托评估机构进行了采矿权价值评估，评估价值达9537万元。地质九队领导考虑山水资源公司“入股风险探矿在先、新发现资源在后”，12月23日办理了工商变更手续，使山水资源公司成为七里峪金矿的法定控股人。2008年4月，地质九队等三家股东以6690万元的价格将七里峪金矿57%的股权转让给鲁金集团，鲁金集团向新公司增资后的注册资本为14380万元。检察机关认为，在明知矿山已实现巨额增值的情况下，地质九队领导仍安排办理了七里峪金矿的股权变更手续，使山水资源公司多享有股权转让收益3453万元、多享有新公司的国有权益2856万元，两项合计达6310万元。尽管这些收益没有向职工派发，后来收归国有公司所有，但已有3890万元资金到了山水资源公司账上，存在着流失的巨大风险，地质九队领导存在重大过错。

3 对案件的反思

案件的查处在地质九队引发了强烈震动，涉案人员和一些干部职工都感到十分委屈和不解：七里峪金矿是地质九队职工节衣缩食挤出资金兴办的，为啥一挣钱了就成了“国有资产”？明明是决定入股在先，职工冒着投资风险探到了矿，咋就不能享受风险探矿带来的回报呢？如果找不到矿，投资砸进去了，谁还会赔偿我们吗？带着这些问题，涉案人员家属和队上的干部职工纷纷向司法机关和政府部门反映，使司法机关对地勘单位“戴事业帽子、走企业路子”特殊的运营管理方式有了一些了解。在省高级法院领导的亲自过问下，在羁押10个月后，二审法院对涉案人员办理了保释手续，避免继续遭受牢狱之苦。

案件的发生也暴露了地勘单位管理体制的弊端。大多数地勘单位名义上是财政全供事业单位，事实上是差额拨款事业单位，需要靠生产经营活动弥补事业经费的不足。为了对外经营的需要，在地勘单位内部成立了一些地质勘查和技术服务类的公司，有的还进行了产权多元化的改造，形成了地勘单位事业和企业长期不分、混合运行的管理体制。财政部、国土资源部《关于原地质矿产部地质勘查队伍所属单位财务关系划归地方管理的通知》虽然规定了属地化管理后的地质勘查（地质事业）单位，继续执行国家有关地质勘查事业单位财务、会计制度，但地勘单位事企不分的传统管理方式与国家规范事业单位的管理存在制度上的冲突。随着国家和各省对地质工作财政投入的逐年提高、国家对事业单位监管力度的增大，地勘单位企业化运行和事业体制中的矛盾更加凸显，增加了地勘单位改革探索的政策风险。

一些省份地勘单位的改革实践证明，破解地勘单位事企不分难题的关键是，以局为单元，实行地勘企业和地勘事业分开运行，搭建相互分开、相互促进的管理架构。但在事企分开的探索中，进入企业工作的原事业在编人员的身份如何衔接，地质勘查等专业资质如何共享，新成立的国有地勘企业如何享受到支持地勘单位发展的支持政策，地勘企业发展后如何“反哺”地勘事业单位，等等诸多问题，不是地勘队伍自身能够决定的，期待着国土资源管理和相关部门有个明确的“说法”。事实上，《国务院关于加强地质工作的决定》发布以来，尽管各级政府更加重视地质工作，地质工作的政策环境有所优化，但由于操作层面的“制度空白”，有些支持地质找矿和地勘单位改革发展的政策“被棚架”现象严重，也是地勘单位改革进程缓慢的重要原因。例如，《决定》指出“鼓励国有地质勘查单位与社会资本合资、合作，组建矿业公司或地质技术服务公司。鼓励发展多种所有制的商业性矿产资源勘查公司和机制灵活的找矿企业。”实际上，大多数地质勘查单位为事业性质，按照《事业单位国有资产管理暂行办法》，事业单位利用国有资产对外投资，经主管部门审核同意后，需报同级财政部门审批。事业单位对外投资收益取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。即使地勘单位与社会资本合资组建矿业公司有了盈利，也并不能给地勘单位的发展带来现实的利益。事业单位的制度设计决定了地勘单位不能形成有效的收益积累机制，客观上制约了地勘单位做大做强。再比如，事业体制下落实“逐步建立知识、技术、管理等要素按贡献参与勘查开采项目收益分配的新机制”，如果没有政府管理部门明文规定，操作不当很容易涉嫌私分国有资产或者挤占项目经费，面临法律追究的风险。

随着国家事业单位分类改革的推进，这些问题已成为制约实现找矿突破和地勘单位改革发展的“拦路虎”，躲不过、绕不开，加强找矿突破和地勘单位改革发展的制度供给势在必行。我们的各级国土资源部门和相关管理者，要有“宁要微词、不要危机”的担当精神，只要是符合现有的法律法规精神，只要有利于实现找矿突破和地勘单位改革发展，就敢于破除陈规、允许先行先试；要有直面挑战、敢啃“硬骨头”的攻坚勇气，以创新的思维，仔细解剖问题，搞好利益调处，突出战略重点，建立新的勘查开发利益格局；要有顺势而为、循序渐进的务实态度，设计最优的实现路径。制度设计是行政管理权力的体现，有着“牵一发而动全身”的能量和后果，必须周密部署、审慎对待。在具体操作中，要广泛反映民意，多方听取专家意见，搞好试点和对可能出现问题的“预判”，把顶层设计与末端治理结合起来，把自上而下与自下而上的工作方法结合起来，使地质找矿中的各要素实现最佳配置，推进地勘单位改革发展的措施更加有效、更加协调一致。

[1]国务院.国务院关于加强地质工作的决定[z].北京:国务院,2006.

[2]财政部.事业单位国有资产管理暂行办法[z].北京:财政部,2006.

[3]国务院国资委.关于实施《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》有关问题的通知[z].北京:国务院国资委,2009.