对国有地勘单位分类改革的思考与建议——以福建省地勘局为例

■ 林 强

（福建省地勘局，福州 350003）

为了扎实推进国有地勘单位的分类改革，笔者以地勘系统改革的亲历者，通过对地勘单位改革的简要回顾，在分析地勘单位企业化改革应考量的因素基础上，就其改革走向作一个理性的思考与建议。

1 国有地勘单位改革的简要回顾

1.1 改革方向探索阶段（1985～1994年）

1987年，原地矿部在《地质工作体制改革总体构想纲要》中首次提出了“地质成果商品化、地勘单位企业化、地质工作社会化”的改革尝试。这既有受经济体制改革大潮影响下的冲动，也有因地勘费锐减为了队伍生存而被动进入市场的无奈。许多地勘单位在完成国家下达的地质任务的同时，也纷纷涉足商品零售业、服装鞋帽业、饮食业、养殖业等与地勘业毫不相干的行业，走过了一段漫长的弯路，付出了昂贵的学费。虽然初步学会了在市场经济浪潮中搏击的技能，但客观地说，由于受原有计划经济的影响，再加上对“三化”改革存在认识上的分歧，除了地勘职工面向市场的竞争和服务意识有所增强外，此次改革尝试未能取得实质性进展。

1.2 改革方案酝酿阶段（1994～1999年）

1994年，随着时任国务院总理的朱!基在原地矿部呈报的《关于地质勘查队伍管理体制改革》文件上批示：“地质队伍要逐步划分为‘野战军’和‘地方部队’。‘野战军’吃中央财政，精兵加现代化设备，承担国家战略任务；‘地方部队’要搞多种经营，分流人员，逐步走向企业化”,拉开了地勘单位企业化改革的序幕。但在此后的5年时间里，由于国家经济体制改革，地勘系统遭遇了前所未有的困难，地勘事业发展陷入了低谷，使得地勘单位的改革由于缺乏经济基础和职工的认同而基本处于停滞状态。而后，随着1998年国土资源部的组建，新一届部领导班子积极着手酝酿地勘队伍属地化、组建“野战军”、成立中国地调局等重大改革方案。

1.3 改革政策出台阶段（1999～2011年）

随着《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》的出台，截止1999年7月，国土资源部与各省区完成了地勘单位属地化交接手续。此后，为了推进地勘单位改革，国务院办公厅、国土资源部又相继下发了《国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案的通知》、《关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》和《关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》等。应该说地勘单位属地化后，在地方政府的关心支持下，特别是《国务院关于加强地质工作的决定》的出台，更是迎来了其大发展的春天！但由于此后暴发的全国性地勘系统辞职人员要求复职的浪潮，使得改革再度陷入了“雷声大点雨小”的尴尬境地。

1.4 改革付诸实施阶段（2011年～……）

随着《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》的出台，标志着我国地勘单位改革也同步进入攻坚克难的实施阶段。此后，福建省也据此颁发了《福建省分类推进事业单位改革的实施意见》，并从改革的基本原则和总体目标科学划分事业单位类别；推进承担行政职能、从事生产经营、从事公益服务三类事业单位改革；构建公益服务新格局；完善支持公益事业发展的财政政策；组织实施等方面对福建省分类推进事业单位改革进行了部署。此外，国土资源部也于日前派工作人员来闽开展地勘单位分类改革专题调研。从总体上看，对这次所谓的“顶层设计改革”，各相关地勘单位并未表现出应有的热情，仍给人一种“剃头挑子一头热”的感觉。

2 地勘产品有别于一般工业产品的特点

2.1 地勘产品的公益性和商业性

地勘成果的商品属性是由地勘工作的性质决定的。公益性地质工作是以非营利为目的，为全社会服务的地质工作，为社会提供公共产品，是经济社会发展中的一项基础工作。商业性地质工作是以市场为导向，以技术经济评价为基础，实行有偿服务和成果有偿转让的地质工作。通常前者具有分享性特点；而后者则具有保密性特点。此外，还有一些涉及国家安全的战略资源（如铀矿等）勘查也具有高度的保密性。

2.2 地勘产品使用价值的二重性

一是地勘产品自身的使用价值。它指以一定的精度查明所勘查定范围内客观地质体的性态。它包括：自然地理条件，矿产赋存状态，地质构造条件，开采选冶条件等。二是地勘产品信源的潜在使用价值。即开矿者更为关注的不是地勘报告本身，而是是否有矿，品位和规模如何，能否开采利用，是不是有利可图，也就是其信源能否满足用户需要。该二重性是构成地勘产品经营风险和实现完全商品化的决定因素。

2.3 作为商品交换的不完备性

虽然地勘产品具有商品属性，即既有价值——因为它凝聚了地质工作者的劳动；又有使用价值——因为它能为经济建设提供资源保障和地质信息服务。但是，并非所有的地勘产品都能进行交换。事实上只有少量的、且能满足特定用户需求的产品才可能作为商品交换。这不是地勘产品自身的质量问题，而是由于地勘工作性质和产品特点决定的。因此，地勘产品实质上是一种特殊的不完备商品。

2.4 地质找矿成果的高风险性

有学者统计过：全球大型矿床、中小型矿床被勘查发现的成功率分别为1%和8%～10%。即成功勘查发现的10个矿床是建立在90个不具使用价值的信源基础上的，这就是矿产勘查的高风险性所在。它不可能象工业生产中将废、次品的消耗计入成本，并通过商品交换将损失转嫁到消费者身上。如真要将其计入成本，则可能导致高价格的地勘产品无人问津，故地勘工作的这种风险损失补偿就主要应由国家部分承担。

2.5 地勘产品消费对象的特定性

由于地勘生产是长周期、高风险、高投入的不可重复单件生产，且其消费对象是特定的。这对产品结构单一的地勘单位来讲，很难象一般工业企业那样组织批量生产，并采取多元化的产品结构来分散化解风险以实现“东方不亮西方亮”的效应。因为其生产经营特点很难适应一般商品交换所提供的市场环境，故只有以国家或矿业集团内部为用户才可能将其产品作为准商品“交换”出去。

3 保留公益性地勘队伍的必要性

3.1 保留公益性地勘队伍是为经济社会发展提供矿产资源保障的基本前提

福建是矿产资源小省，矿产资源不足一直是制约其经济发展的瓶颈。特别是随着海峡西岸经济区建设的全面推进，国民经济的持续、快速发展，矿产资源供需矛盾日益突出，为了贯彻落实国家《找矿突破战略行动纲要》，增强国有资本对矿产资源的控制力，为海西建设、福建发展提供矿产资源保障，就需要保留并建强一支专业精深的国有地勘队伍。

3.2 保留公益性地勘队伍是为国土资源行政管理提供技术支撑的重要保证

随着经济社会的发展，地质工作已从传统的基础地质、矿产地质、水工环地质向农业地质、城市地质、生态地质、旅游地质、灾害地质等领域扩展，仅靠国土资源部门现有的技术力量是难以有效履行其行政管理职能的，必须依托地勘系统的技术和人才优势。因此，为了更好地履行政府赋予国有地勘单位为国土资源行政管理提供技术支撑的职责，就必须保留并加强公益性地勘队伍建设。

3.3 保留公益性地勘队伍是开展公益性地质工作的客观需要

国土资源部在“十二五”期间即将在全国部署并完成120万km21:5万区调任务；福建13.6万km2的海域均尚未开展海洋地质调查；开展台海油气研究、台湾矿产资源潜力评价以及闽台地学交流等工作；海峡西岸经济区建设急需提供全方位的公益性地质工作服务。此外，稀土、铀矿等涉及国家安全的特殊矿种的勘查工作的有效开展，客观上也需要保留公益性的国有地勘单位。

3.4 保留公益性地勘队伍是实施“走出去”战略的迫切需要

在工业化进程日益加快、矿产资源日趋珍贵的今天，矿产资源已经成为制约各国经济社会发展的重要因素，世界各国在全球范围内对矿产资源的争夺也日益激烈。因此，为了贯彻落实矿产勘查开发“走出去”战略，更好地利用“两种资源、两个市场”，从体现国家战略意志、维护国家资源安全和保障经济社会可持续发展的高度看，保持国有地勘队伍稳定是具有十分重要的现实意义。

3.5 保留公益性地勘队伍是构建和谐社会的内在要求

国有地勘单位曾为国家经济建设与社会发展做出巨大贡献，特别是属地化以来，它们在地方党委和政府的领导下，不断适应新形势的要求，主动融入并服务经济社会发展，地质找矿成效显著，服务领域不断拓宽，地勘经济快速发展，整体实力不断增强。为此，我们要珍惜今天这来之不易的大好局面，保护好、发挥好广大地勘职工的找矿积极性。这既是构建和谐社会的内在要求，也是广大地勘职工的共同心愿。

4 地勘单位暂不具备全面企业化的理由

4.1 地勘产品具有不完备的商品属性，决定了大部分地勘单位是不具备完全企业化的条件

除少数不能体现地勘工作主体性质和特点的地勘产品可作为商品进行交换外，其余大部分地勘产品的商品属性则具有明显的不完备性。既然绝大多数地勘产品不是完备的商品，那么国有地勘单位就不能是完备的企业。从这个角度讲，大部分国有地勘单位是不具备企业化或完全企业化的条件。

4.2 地勘产品的特点决定了其不能象一般的工业产品那样进行交换

除了少量商品属性发育完备的地勘产品外，其余的大部分地勘产品是难以进行交换的，在客观上要求应由国家作为主体用户，或由矿业集团内部直接引渡到消费领域。否则，若将其作为完备商品进行交换，无论是在理论上还是在实践上都将是行不通的，所以说地勘单位起码在现阶段是不具备企业化后的生存条件。

4.3 地勘单位不可能象工业企业那样组织大规模的产品生产

地勘单位并非地质工厂。地勘产品的单一性和消费对象的特定性，决定了其不能象工业企业那样组织批量生产。加之地勘工作专业性强的特点，使得地勘职工的知识面相对较窄，转产和就业难度大、成本高。曾经轰轰烈烈兴办过多种经营企业的实践已无情地证明：让地勘职工从事地勘业以外的多种经营产业是一个错误的选择！

4.4 国有地勘单位在现阶段暂不具备企业化的经济基础和物质条件

在计划经济体制下国家下拨地勘费用于地质找矿和基础研究，由国有地勘单位承担计划任务并将成果无偿上交国家，经济上实行的是报账核销制，无法形成完全闭合的利益回报链，从而造成其无资金积累，经济基础差、底子薄，加之国家又没有核拨相应的资本金，故国有地勘单位在现阶段是暂不具备企业化的条件。

4.5 因政策性原因而导致的队伍雍肿后果不宜完全由国有地勘单位独自承担

地勘队伍在历史上的三次大规模扩编：一是大跃进时期，为了加强地质工作，大量地方干部和工人加入地质系统；二是1970年前后，地勘系统接纳了大量的部队转业与复退军人；三是20世纪70年代中后期，地勘系统内部子女招工。对这种由于政策性原因而带来的年龄老化、人才短缺、冗员严重、队伍雍肿的后果，不应该也不能完全由国有地勘单位独自承担。

4.6 推进国有地勘单位企业化改革的配套政策落实不到位

国家从1999年开始，相继出台了一系列旨在推进国有地勘单位企业化改革的配套政策（如矿业权、土地、保险、税收等），但由于其触动了地方的经济利益，在实际执行过程中困难重重。因此，对地勘单位而言，这些所谓的优惠政策犹如“镜中花，水中月”。

5 国有地勘单位分类改革的建议

5.1 应遵循的四项基本要求

国有地勘单位分类改革应遵循国家有关领导在全国分类推进事业单位改革工作座谈会上强调的四项基本要求：一是必须始终坚持以促进公益事业发展为目的；二是必须始终坚持以科学分类为基础；三是必须始终坚持以创新体制机制为核心；四是必须始终坚持分类指导、分业推进、分级组织、分步实施的工作方针。

5.2 应坚持以促进公益性地质事业发展为目的

2011年，国家颁布了《国务院办公厅关于转发国土资源部等部门找矿突破战略行动纲要（2011-2020年）的通知》。我们应以此为契机，通过改革体制、完善机制，激发国有地勘单位活力，促进公益性地质事业更好更快发展，以不断满足人民群众和经济社会发展对公益性地质工作服务的需求，而不能简单地减人、减机构、甩包袱，更不能再做让广大地质工作者感到寒心的事。

5.3 应坚持实事求是的原则，不宜搞一刀切

全国30多个省区情况各异，应该分类把握。如内蒙古等矿产资源丰富的省区，其所属地勘单位拥有大量的矿业权和矿山，并具备转企改制的经济基础和物质条件，可实行企业化改革；而象福建等一些矿产资源禀赋低的省份，其地勘单位不具备企业化的条件，但却可以在公益性广义地质工作中大有作为。若对地勘单位盲目地实行一刀切的改革，势必造成改革的失败或流产。

5.4 清理现有的地勘单位，整合辖区内的地勘队伍

如目前福建省的国有地勘队伍有：省国土厅、省地勘局、省煤田局、冶金二局等单位的所属队伍，总计职工约1.5万人（其中在职职工约7000人）。其主要问题是：机构分散、职能重叠、布局不合理，且公益性地质任务不饱满。为此，建议对全省的地勘队伍进行整合，在适度压缩现有规模的基础上，建立起基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的公益性地质服务体系。

5.5 必须始终坚持以创新体制机制为核心

虽然地勘产品是一种不完备的商品，但是地勘工作仍然需要引进市场竞争机制。如果没有商品交换这个舞台，那么地勘工作就不可能是一种产业，所以必须建立和培育符合地质成果生产和交换的市场体系。尤其是要着力在管理方式、人事制度、收入分配、财政保障等关键环节进行积极探索，并逐步建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的地质工作管理体制和运行机制。

5.6 科学分类，合理定位

根据职责任务、服务对象和资源配置方式等，再综合考虑地质工作的性质和以往改革的实践，对少数不能或不宜由市场配置资源的国有地勘单位，划入公益一类；对其它大多数可部分由市场配置资源的国有地勘单位，可划入公益二类；而对极少数市场化程度高的地勘单位则可实行企业化改革。这样，既可保持地勘队伍的稳定，也可激发地勘单位的活力，同时又能起到商业性地质工作反哺公益性地质工作投入不足的作用。

综上所述，于情于理现阶段地勘单位都不具备完全企业化的条件。因此，较可行的做法是在对各省区地勘单位进行全面摸底的基础上，再根据其辖区内地质工作的发展需要，提出分类改革的具体实施方案，分期分批逐步推进，通过逐年调整与控制，以实现改革的终极目标：布局合理，结构优化，规模适度，运行高效，服务优先，专业精深的国有地勘队伍。

[1]王金山.地质勘查工作的性质、特点与管理体制改革设想[J].河北地质学院学报,1992,15(1):19—25.