地方政府竞争背景下的政府竞合机制构建陷阱及其治理

李 辉

(苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123)

一、地方政府竞合机制构建中存在的陷阱

(一)地方政府竞合关系构建中的利益固化陷阱

1.地方政府成为独立的利益实体

在分权化改革和市场化改革之前，中国地方政府的角色是单一的，他们仅仅是中央政府在地区的代理人，地方政府承接和代理中央政府的各项任务、工作，作为中央政府在地方利益的代理人而运作。正如樊纲、张曙光得出的结论:在中国改革之前，地方政府之间的关系，是不存在真正的竞争关系的，他们之间仅仅是一种单纯的“兄弟”竞争关系，而不是两个独立的政治经济实体间的竞争。[1]中央政府垄断着几乎所有的资源并且实现统收统支财政体制，地方政府对于自己辖区的资源没有最终处置权，地方政府也没有自己的税收收入。因此从逻辑上来讲，地方政府同样是几乎没有独立的利益。汉斯·韩德瑞克也认为，在计划经济时代，中国地方政府不是地方利益的代表，地方政府更多地扮演的是中央政府代理人角色。[2]

我国地方政府成为一个独立的利益实体并且产生了政府竞争行为，是伴随着我国分权化改革以及市场化改革发展的。何梦笔认为，从政治体制来看，中国是一个单一制国家，但是随着改革的不断深化，特别是通过分税制改革，中国的财政体制也吸收了一些分权的因素，而分权式财政体制改革的成功，也推动了分权因素进入政治体制之中。[3]中国成功的渐进式分权化改革，使中央政府与地方政府事权、财权的划分发生了根本性的变化，中央政府和地方政府在一定程度上成为了具有不同利益和权力的经济主体，中央政府和地方政府间关系也就由单纯的行政隶属关系变为双向约束关系。地方政府的角色也不再仅仅是中央的代理人，而逐步演变成了地方利益的代表者和具有自身独立利益的主体。为此，汉斯·翰德瑞克认为，由于中央和地方之间关系已经发生了结构性变化，中央政府不再具有过去那种控制能力，地方政府虽然会在税收征集等方面扮演中央政府代理人的角色，但在其他方面为了确定的目标而代表地方利益。[4]因此，中国的分权化改革以及市场化改革使得地方政府成为了一个具有相对独立地位的利益实体，利益格局又决定了行为模式，从利益视角分析，地方政府间竞合机制的构建极易受到利益博弈的影响，陷入利益陷阱。

2.地方政府的三重利益固化

(1)地区利益固化。地方政府已经演变为了相对独立的行为主体，辖区利益最大化和本级政府利益最大化都是其追求的目标。从理论上来讲，我国政府都是为人民利益服务的，因此，我国整体利益和地区利益是统一的。但是，由于各个地区是在整体利益下分别承接和分解国家整体目标的，这就使得地区利益固化，各个地方往往从自己的地区利益出发，对于中央的政策的调整，只是一种“选择性执行”即:只选择有利于地方经济发展的方面，对于短期内有损地区利益的政策则采取敷衍、阴逢阳违的态度。地方政府追求地区利益最大化和地区税收最大化的行为在缺乏有效地制度约束的条件下，往往会损害全国的整体利益，而且还会危及辖区公民的公共利益。

(2)部门利益固化。政府是目前我国控制资源配置的主体，而政府中的各个职能部门也在很大程度上控制着社会众多资源，因此，政府各个职能部门也成为了某种利益主体。金太军教授就认为，政府自利性不仅体现在组织成员层面，而且体现在地方各级政府和政府职能部门层面。[5]而就目前来看，政府机构对于自身利益最大化的追求已经使得政府行为偏离了公共效用最大化的轨道，在政策制定中，有权表达国家意志的这些政府机构，会利用对国家意志执行的控制权，对国家意志的表达产生不当影响，并且这种影响通常就是为了特定部门的利益。[6]而在政策执行的过程中，屡禁不止的执法产业化问题也是这种部门利益固化的结果。

(3)官员利益固化。政府竞争的主体是政府，政府本身也是由人组成的，而这些人必然也存在自身的利益和偏好，政府的竞争行为既可能为公众提供服务，也可能被政府成员用于满足私利。[7]而这正是公共选择学派的基本理念，根据威廉姆森的理论，在有限理性的条件下，“经济人”的自利行为必然会走向机会主义，损人利己的机会主义行为完全符合谋求自身利益最大化的“经济人”的规定。因此，官员阶层目前已经成为了一个既得利益者阶层，他们的利益已经固化，他们享受到的一系列福利待遇已经成为了很难去触动的利益，因此官员的行为已经常常违背其“公用性”的本质，而演变为维护其自身阶层利益的手段。

(二)地方政府竞合关系构建中的制度转型陷阱

地方政府间竞合机制的构建是地方政府间关系的一种转型，而转型阶段普遍存在的治理问题本质上是一个综合性的制度失效、制度危机问题。[8]只有立足于制度主义的分析视角，才能深刻体察地方政府竞合机制构建中中所面临的关键问题。制度是理解地方政府竞争背景下政府主体行为选择的关键变量。新制度经济学研究的制度包括正式制度与非正式制度两种。所谓的正式制度，是指人们有意识的制定并具有相应机构负责强制执行的规制;而非正式制度是人们在长期社会生活实践中无意识形成的诉诸于人们的自律的行为规范。诺斯提出:“制度是一系列被制定出来的规制、守法程序和行为的道德伦理规范。”[9]在地方政府竞合机制构建中，制度性缺失和制度转型是其中的关键问题，在这种竞合机制构建过程中，由于缺乏以往经验。因此，各个地方政府是一种“摸着石头过河的”行为模式，这就带来了竞合机制构建中制度的不确定性，这种不确定性包括两个方面，一方面是制度转型中的路径依赖;一方面则是制度的易变性。

1.制度转型的路径依赖

制度主义强调历史环境和初始制度对制度变迁的制约，注重通过追寻事件发生的历史轨迹来找出过去对现在的重要影响，强调政治生活中路径依赖和制度变迁的特殊性。在诺斯看来，“制度变迁和技术变迁一样存在报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。”[10]任何制度变迁的规模和方向都不是随机的，而是受历史环境的影响和初始制度的制约。由于中国是一个后发国家，既面临着国内民众改善物质文化水平的需求，也面临着巨大的国际竞争压力。在内外部压力下，中国走上了一条赶超型的道路。由于各项制度、体制尚未建立起来的政治条件，这种赶超道路只能在各个地方政府的强力推进下启动，计划经济的各种初始制度就像遗传基因一样对后续的制度变迁产生深远的影响，初始的规制、守法程序和行为的道德伦理规范在短期内难以改变，这些滞后的制度和其他赶超向前的力量形成了一种张力，一旦张力断裂，制度转型也就落入陷阱之中。

2.制度的易变性

任何制度为了调节社会主体的行为选择，都会对特定行为选择做出明确的限制，各种限制性规定最终为行为主体划定了一个被允许的选择范围。制度允许特定的主体追求潜在收益，但同时也限制其活动空间。制度的易变性即制度的频繁变迁，恰恰意味着地方政府约束条件是不确定的，行为边界是模糊的。为此，由于在地方政府竞争中，存在着“届别主义倾向”，制度环境对于地方政府行为缺乏强有力的约束，往往随着一届领导的改变而改变，这就很容易破坏地方政府对未来的理性预期:当制度有益于自身时，相关主体便将其用足用活。在制度安排不利于自身时，或消极抵抗，或竭力拖延，或加紧在新旧制度交替时期从旧政策中挖掘空间。这种制度的易变性极易诱发地方政府在竞合机制构建中的各种机会主义行为。由于“界别主义”的存在，地方政府的政策、各种规章、制度往往随着领导人的卸任而改变，制度常常朝三暮四，没有一个统一的、连续的制度体系。

(三)地方政府竞合机制构建中政府与公民间信息不对称陷阱

按照委托－代理理论，委托人和代理人之间信息的不对称是造成代理人奉行机会主义的根源，在地方政府竞争以及竞合机制构建中，之所以存在各种机会主义的行为，很大一部分原因就在于地方政府(代理人)与公民(委托人)之间的信息不对称。而这种信息不对称造成的最严重后果就是代理人主权问题。

在政治与公共领域，公民和政府之间就是一种委托－代理关系，这种关系下，只有在“玻璃缸中的金鱼”假设下，也就是公民掌握政府完全信息并且公民可以根据完全信息设计出最优的制度安排时，政府才不会侵犯公民权益，但是在现实中，这是不可能的，政治委托人是不可能克服自身信息上的局限性的，“只要政治代理人即政府是信息优势者，即拥有一些为政治委托人所不知的信息，而政治代理人本性中又包含自私自利的成分，那么，理性的政治代理人就可能利用信息优势谋取私利。”[11]而且一旦这种行为开始出现，那么极端情况下就会出现委托人和代理人关系的倒置，也就是所谓的代理人主权问题，即政府作为代理人反客为主，成为公共事务管理现实的主人，随意超越代理范围。正如达尔所说的:“一个懂得如何最大限度利用其资源的领导者与其说是他人的代理人，不如说他人是他的代理人。”[12]在地方政府竞合关系的构建中，这种信息不对称陷阱，使得政府和公民之间很难建立最基本的信任，政府与公民中之间没有最基本的信任，那政府间竞合机制的构建也就无从谈起。

二、地方政府间竞合机制构建中的治理选择

竞合机制的构建是走出转型陷阱的有效手段，而且就目前来看，在我国经济区域化的背景之下，这种竞合机制的建立也有了实现的可能性，长三角、珠三角、环渤海等地区已经初步具有了合作的规范，但是不容忽视的严重内耗问题却也困扰着竞合机制的构建，这种内耗行为从根本上来讲在于制度安排的不当，公共行政中的竞合必须是政府与政府、与社会、与公民相互协同作用后产生共同收益。而且这种收益既不可能遵循“自由秩序原理”自然演化出，也不能依赖于外力的强烈纠正，只能依赖于政府主导下的竞合机制构建。

(一)完善利益调节机制，提供多元利益协调的平台

日本学者青木昌彦在《比较制度分析》一文中分析了合作制度的基本特征[13]。其中就包括利益视角的分析，一是合作制度的互利表现为各参与方整体利益的平衡;二是参与方必须切实体会到合作的互利。在地方政府竞合机制的构建中，必须关注利益调节机制。首先，在于“利益的平衡”，必须建立利益分享机制，本着差别原则和互惠性理念，提供一种恰当的利益兼容机制，竞合机制存在的价值就在于这种利益的互惠互利，因此，利益分享机制的建立就意味着竞合机制构建主体间的利益均沾。其次，在于“体会合作的互利”，必须建立多层面的组织保障，竞合主体之间必须要有一个稳定的利益调节平台，这种平台就需要各个地方主体之间共同搭建一种稳定的、制度化的组织机构，这种组织机构可以由中央政府牵头搭建，也可以由各个竞合主体间协商搭建，也可以依靠民间组织来搭建。只有这种利益分享机制和组织平台的双重完备，竞合机制构建中的利益冲突才可以得到最好的缓和，当这种机制运作良好时，地方政府间竞合关系发展就比较顺利。一旦这种机制失灵或激励乏力时，地方政府间竞合关系发展就会走向混乱和无序。

(二)健全民意沟通机制，平衡信息的输入和输出

在地方政府竞合机制构建中，需要突破政府与公民之间的信息不对称，公民的话语权是培养民主规范的重要手段。没有公民意见的持续表达，任何制度、机制的合法性和有效性都将受到质疑，任何文明都将无法建立，正如罗伯特·达尔所说:“沉默的公民或许会成为独裁者的理想臣民，但对于民主制度来说，却是一场灾难。”[14]从竞合结构来讲，不同主体、不同政府对于公共服务的诉求是不同的，只有信息之间的输入、输出达到平衡，竞合机制中的信息输出和信息输入之间由于不平衡形成的那种张力才不会破裂，竞合机制的构建才不会落入陷阱之中，因此，地方政府必须赋予辖区公众以合法的话语权，一方面，要疏通上情下达的渠道，形成信息的交互机制，保证政府与公民之间信息的互动，尽可能的达到“玻璃钢中的金鱼”的层次。另一方面，要充分保障公民的退出权，发挥民众在竞合机制构建中的裁决作用，保证居民的自由迁徙，通过适当的安排强化民众的意愿表达机制。

(三)提升强势地区的竞合规范

在地方政府竞合机制的构建中，由于各个地区资源禀赋的差异，以及其他一些诸如地理位置、历史基础等先天条件的差异，必然会存在强势地区和弱势地区的差异。强势地区和弱势地区的利益诉求必然存在差异，而这种利益的非均质性就使得强势地区和弱势地区的利益共容性很低，这会严重消弱地区间的交往和联系。

对于弱势地区来讲，往往存在着“弱势地区不参与竞争”[15]现象，弱势地区往往不以扩大生产性投资比重的方式(甚至减少基本建设支出份额)与优势地区竞争，在这种行为下，中央只能通过政策支持来改变这种行为，但是中央的倾斜反而使得弱势地区走向另一个极端，即重视见效快、外部性明显、增长效应直接的基本建设支出，而减少科教文卫事业支出比重;对于强势地区来讲，这些地区大多拥有雄厚的经济和政治资源，拥有较强的“控盘”能力包括制定规则和政策的能力以及干预区域市场的能力，而且在这种和弱势地区的博弈中拥有一定的主导话语权，一旦要求和弱势地区之间建立竞合机制，那么强势地区就会运用其拥有的主导权来制定单方面政策、制度，使得利益非均质性更为显著。因此，在地方政府竞合机制构建中，必须强化强势地区的竞合规范。

强化强势地区的竞合规范可从以下几个方面着手:一是，鼓励强势地区的合作趋向，目前来讲，强势地区更为倾向于“强强联合”，基本上不会主动去和弱势地区开展合作，因此，必须要鼓励强势地区的合作趋向，中央政府需要出台一些鼓励措施和政策来刺激强势地区的合作趋向。二是，建立严格的法律约束机制，所有的不公平行为只有在法治下才可以解决，戴维·奥斯本指出:“解决一个市场所产生问题的最有效方法往往是重新规范一个市场。”[16]因此，中央必须要有法律来约束地方政府竞合机制构建中的投机行为，避免“单方面决策”、“政策近视病”等现象，将行为纳入法制化轨道，约束强势地区的话语权，用法律维护弱势地区的话语权。三是，建立合理的利益补偿机制。按照博弈论的观点，作为博弈的行为主体，各方关注的都是自己一方的现实和未来利益。而弱势地区在这种博弈中可能会在短期内利益受损，因此，必须建立起对这些弱势地方的利益补偿机制。由我国中央政府或者强势地区通过政策倾斜和财政补贴制度等来补偿弱势地区。

三、结语

改革是中国改革开放以来的发展动力，地方政府则是改革的承载体，随着地方政府改革的日益深入，各种恶性的竞争行为频繁出现，在这种背景下，地方政府的行为已经落入了陷阱中，应急性政策或者制度安排无法走出这种陷阱，因此有必要构建一种协同的竞合机制。在这种竞合机制构建中，政府三重利益固化、制度的累积效应及易变性、代理人主权问题等处理不好都会使得改革落入前进力量与滞后力量间张力破裂形成的陷阱之中。要走出这种陷阱，需要从利益调节、民意沟通、强势地区的竞合规范视角来突破，从这三种视角来审视地方政府竞合机制的构建，可以很好地从现实利益、根源所在、配套制度等方面来理解我国的改革，为我们目前地方政府间改革提供有力的借鉴。

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[2]Hans Hendrischke and Feng Chongyi:The Political Economy of China’s Provinces，London:Routledge，1999:5.

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[4]Hans Hendrischke and Feng Chongyi:The Political Economy of China’s Provinces，London:Routledge，1999:6.

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[9][美]道格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁.上海人民出版社，1994，225，226.

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