重构我国法官惩戒机构应遵循的原则及建议

刘华钧

（浙江工商大学法学院，浙江杭州310018）

法官与一般的公职人员相比，其职业具有一定的特殊性，法官除了作为国家普通公民的身份以及普通公务人员身份外，还享有行使国家司法权的特殊身份。“法律借助于法官而降临尘世”［1］，公平正义更是凭借着法律帝国的王侯——法官得到彰显。基于权力制约理论和司法独立理论，世界各国纷纷在其宪法和法律中规定了法官惩戒制度，其主要内容包括法官惩戒主体、法官惩戒事由、法官惩戒程序和法官惩戒措施四个方面。由于篇幅所限，笔者仅以法官惩戒的主体即法官惩戒机构作为核心点，进行探讨，以期对我国法官惩戒机构的完善有所帮助。

一、我国法律规范中的法官惩戒机构及其缺陷

目前，我国关于法官惩戒机构的法律规范主要有《宪法》《全国人大组织法》《地方各级人大和地方各级政府组织法》《法院组织法》《法官法》《人民法院监察工作条例》等。我国的法官惩戒机构有两个：一是人民代表大会及其常务委员会，二是法院内部的监察部门。

1.我国的法官惩戒机构。第一，人民代表大会及其常务委员会。根据《宪法》第63条和第67条的规定，最高人民法院院长由全国人大任免，最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长由全国人大常委会根据最高人民法院院长的提请来任免。在地方，《地方各级人大和地方各级政府组织法》第10条和第44条规定，地方各级人民法院院长由地方各级人大任免，县级以上地方各级人大常委会有权任免本级人民法院的副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员和审判员。根据《法官法》和《法院组织法》的规定，助理审判员由本院院长任免。鉴于人大及其常委会是根据院长的提请任免法官，而免职的情况在实践中很少发生，所以，在我国，人大及其常委会只是形式上的法官惩戒机构。第二，法院内部的监察部门。实质上的法官惩戒权是由法院内部的监察部门行使的。监察部门内部行使法官惩戒权的机构主要有监察室、督察小组和司法巡查办公室。根据《人民法院监察工作条例》的相关规定，人民法院的监察部门负责对人民法院及其法官和其他工作人员实施监察。最高人民法院、高级和中级人民法院设立监察室。最高人民法院的监察室在最高人民法院的领导下开展工作，地方人民法院的监察室在本院院长和上级法院监察部门的领导下开展工作。监察室的组成人员从法官和具有法官资格的人员中选任，本院监察室以外机构的人员也可以兼职作监察员。在监察室的内设机构中，审务督察机构是行使惩戒权的重要部门，其职能的行使是通过督察小组来进行的。《人民法院审务督察工作暂行规定》第5条和第6条还对督查小组的人员配备做了详细的规定，上级人民法院监察部门可以从下级人民法院抽调审务督察员参与本级人民法院的审务督察工作。人民法院监察部门及审务督察机构在报经本院分管监察工作的院领导批准后，可以从本院各部门抽调人员与审务督察员共同组成若干督察小组开展审务督察工作。司法巡查办公室也享有对法官惩戒的权力。司法巡查办公室设在中级法院以上的法院，中级法院因特殊情况不宜设置的，也可以不予设置，由高级人民法院负责其辖区法院的司法巡查工作。根据《人民法院司法巡查工作暂行规定》第8条的规定，“司法巡查组组长可以由本院退休的院级领导干部担任，也可以由下一级人民法院退休的院长担任；副组长可以由司法巡查工作办公室主任或者副主任担任，也可以由本院其他中层领导干部担任。司法巡查组其他工作人员从司法巡查工作办公室及本院其他内设部门中抽调，必要时也可以从下级人民法院临时借调”。

2.我国法官惩戒机构存在的缺陷。在我国法院内部相继设立司法督查机构、司法巡查机构和审务督察机构之后，法官的内部监督机制也从以往的注重事后监督转变为现在的注重事前监督和事中监督；从重视上级人民法院对下级人民法院法官的指导监督转变为强化上级人民法院对下级人民法院法官的指导监督；从看重法官行为结果化的监督转变为关注法官结果行为化的监督。但是，我国法官惩戒机构尚存在以下两个缺点：第一，外部监督虚置。一方面，人大及其常委会并不能很好发挥监督职能。人大及其常委会开会议事的时间短且事务繁忙，把法官惩戒案件交由其处理显得不太现实。另一方面，人大及其常委会的监督缺乏权威。这体现在监督缺乏正当的程序，法官的任命权与罢免权、法官惩戒案件的调查权与决定权合一。第二，内部监督混乱。法院内部设立的惩戒机构复杂，职能多有交叉，机构臃肿。另外，惩戒机构的组成人员大都是本院的司法工作人员，因此，在实际工作中，惩戒措施的效果往往大打折扣。

二、重构我国法官惩戒机构应遵循的原则

根据我国法官惩戒机构的现状，基于权力制约理论和司法独立理论，笔者认为，在我国重构法官惩戒机构应遵循以下原则。

1.责任追究与权益保护相结合的原则。法官责任是指依法行使司法权的法官，由于违反职业道德、纪律或者违反法律而应承担的不利后果。法官责任的追究不仅包含着道义上的谴责，而且通过强制责任者承担某种不利的后果，从而使责任者在政治、经济或其他方面的权益受到一定的损害［2］。正因为法官职业的特殊性，对法官的责任追究，一定要在既合法又合理的范围内进行。我国的公务员制度深受大陆法系的影响，对法官这一职业群体的研究还很欠缺。同时，我国的法官属于公务员序列，公务员在现实中享有的优势地位使学术界的研究往往更加注重对法官的责任追究而轻视对法官权益的保护。可是，随着我国司法改革的不断深入，法官的职业竞争也愈发激烈，错案追究制度、业绩考评制度使法官心理压力巨大。因此，在重构我国法官惩戒机构时，一定要责任追究与权益保护并重。

2.内部监督与外部监督相结合的原则。司法的独立性要求法官具有一定程度的自主性，法官的职业特殊性也使法官的职业伦理道德成为其自我约束的一种手段。因此，处于司法系统内部的法官，要受到本系统内部的自体监督，法院内部的惩戒机构是行使这一职能的监督机构。但是，内部监督机构有许多固有的缺陷：内部监督往往缺乏透明度，公信力严重受损；内部监督很容易变成自我监督，使监督流于形式；部门保护主义严重，监督缺乏动力来源；等等。各国普遍的做法是把内部监督和外部监督结合起来。在进行外部监督时一定要注意司法的独立性问题。外部监督除了媒体、网络等人民监督等方式外，还应由权威的立法机关对司法权进行外部监督，既抵制了行政权对司法的过度干预，也弥补了司法系统内部监督的缺陷。从另外一个角度来看，立法机关的外部监督不仅没有干预独立的司法权，反而维护了其独立性。

3.惩戒机构设置的横向独立与纵向高位相结合的原则。惩戒机构设置的横向独立是指机构设置要独立于被惩戒人员所在的机构，这种独立，可以是司法机关内部的独立，也可以是独立于司法机关，而不能是司法机构的内设部门。横向的独立性主要是为了避免同级权力机关的干预。纵向高位是指惩戒机构应该设置在较高级别的权力层级内，这不仅是可以避免同级权力机关的干预，还可以增强惩戒机构的权威性。横向独立性与纵向高位性的结合能使惩戒机构更好地发挥作用。

4.惩戒机构人员的外部性和专业性相结合的原则。为了确保公正性，使被惩戒的法官得到公正的对待，国外惩戒机构人员的组成，大都排除与被惩戒者同一机构的人员，这可以保证法官惩戒制度在实施过程中得到被惩戒法官和社会公众的普遍认可。那么，排除同一机构的人员是不是一定要从司法机关外部来挑选人员呢？笔者认为，还是应当从司法机关内部挑选人员，而且应该挑选一些熟悉司法实务并且有丰富司法经验的人员进入惩戒机构。因为法官惩戒制度是专业性很强的责任追究制度，不仅关系着法官的权益，还会影响到司法机关的权威性，因此，必须保证惩戒机构人员的专业性。

三、重构我国法官惩戒机构的建议

基于对我国法官惩戒机构的分析，学者们对重构我国法官惩戒机构的建议基本上可以归为以下三种：在最高人民法院和各高级人民法院内部设立独立的法官惩戒机构，比如在法院内部设立法官纪律法庭或者是法官惩戒委员会；引入西方国家的弹劾制来完善我国建立在人民代表大会制度基础上的罢免制，具体措施是在全国人大和省级人大内部设立独立的法官惩戒机构；法院内部监督和人大外部监督相结合。笔者倾向于第三种方法，但在重构我国法官惩戒机构的过程中，要特别注意以下几方面的问题：

1.任命权与罢免权相分离。法官的任命权和罢免权不能由同一机关行使，这是各国实践的通例。一方面，两者相分离能使罢免权真正监督任命权。“‘任’是‘免’的前提，没有‘任’就无从‘免’；‘免’是‘任’的一种保障，没有‘免’，‘任’的效果就可能难以真正实现”［3］。任命权与罢免权相分离，才能达到制衡的目的；另一方面，两者相分离能够限制法官罢免权的肆意启动，增强了司法的权威性。当然，有关机关在行使罢免权时，除了关注法官的失范行为外还应当尊重任命机关的意志，这样能更好地维护法官职业的稳定性。因而可以考虑将基层和中级法院法官的罢免权收归省级人大和全国人大内设的独立惩戒机构。

2.罢免与其他惩戒措施相分离。法官的罢免较其他的惩戒措施更为严厉，基于对法官权益的保护以及法官职业稳定性需要的考虑，对法官的罢免要慎之又慎。从维护司法独立的角度出发，人大的外部监督也不宜频繁地干预司法权，只需保留对法官最严厉的惩戒措施——罢免的权力，就足以达到威慑和惩戒的目的。因此，笔者建议，法官的罢免权应统一由人大内设的独立机构而不是由法院内设的机构来行使。

3.调查机关与决定机关相分离。重构我国法官惩戒机构，可以借鉴国外将调查机关与决定机关相分离的做法。西方国家的弹劾制与我国人大罢免制的主要区别之一就是西方国家的弹劾制是准司法性质的，这就要求在弹劾法官的程序中，如同检察院的调查权与法院的审判权相分离一样，弹劾的调查机关与决定机关也要分离。如此设置，一方面，在一定程度上保证了案件审理的公正性，另一方面，调查机关也成为了法官惩戒的投诉中心，方便公众的监督，便于程序的启动。在法院内部，调查权可统一由监察室行使，决定权则由法官惩戒法庭或法官惩戒委员会行使。我国《宪法》并没有明确规定人大的调查权，“只规定全国人大组织特定问题调查委员会，调查委员会是临时性机构，不是常设机构，其调查的内容往往是国内发生重大影响的事件。所以特定问题的调查权并不是代表机关完整意义上的调查权，或者说仅仅是调查权的一部分。事实上，代表机关的调查权较多地运用在经常性调查方面，即代表机关的常设或专门委员会针对特定行政部门或者发生与特定行政部门相关事件的调查，其主要作用在于经常监督行政和司法的活动”［4］。因此，可以考虑，赋予人大常设的专门委员会——法律委员会以调查权，由人大内设的独立惩戒机构来决定相关惩戒案件的结果。

［1］［德］拉德布鲁赫.法学导论［M］.米健译.北京：法律出版社，2012.120.

［2］陈党.问责法律制度研究［M］.北京：知识产权出版社，2008.65.

［3］马岭.宪法中的任免权之“免”［J］.中国延安干部学院学报，2011，（6）.

［4］朱福惠.全国人大调查权研究［J］.现代法学，2007，（5）.