政府购买居家养老服务的研究综述

2013-08-15张旭升牟来娣

中共杭州市委党校学报 2013年1期

□ 张旭升牟来娣

2003年以来，上海、南京、宁波、杭州、北京等经济相对发达地区为缓解老年服务供需日趋紧张的矛盾，积极探索了政府购买居家养老服务。这一具有创新性的养老服务供给机制得到了政府、媒体、学界与普通民众的大量研究或讨论。就学界内部而言，围绕政府购买居家养老服务的相关研究已进行了十余年。通过对这些研究成果进行梳理，积累共识，发现存在的问题，并在此基础上辨清未来研究的方向，对于推动政府购买居家养老服务的理论研究和政策实践都具有极其重要的意义。

一、政府购买居家养老服务的内涵研究

政府购买居家养老服务是政府购买服务的一种具体表现形式。以刘钱玉、岑晓钰、张河川等为代表的学者认为，政府购买服务是指政府将原来由其直接举办的事项通过购买方式交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用的新型服务供给方式。［1］以刘红芹、包国宪为代表的学者则认为，“政府购买居家养老服务是指政府与加盟企业或非营利组织之间就居家养老服务的购买问题签订一定的合同，作为契约双方，由政府出资，加盟企业或非营利组织运作，由其负责管理并提供服务，然后，政府通过一定的方式对购买的服务进行评估并进行付费，从而保证老年人居家养老的质量，满足老年人的基本物质与精神生活需求的服务供给方式。”［2］

从已有的文献来看，学界对政府购买居家养老服务内涵的界定共识大于分歧，这种共识主要体现在以下几个方面:其一，为居家老年人提供养老服务是政府在新形势下的一项政府职能;其二，政府选择购买服务方式供给是为了提高有限养老资源的利用效率;其三，政府在购买公共服务的过程中引入了市场竞争机制，涉及招标、签订合同、服务评估、付费等关键环节，政府是购买者而非生产者;其四，服务对象具有选择性，受益对象尚未覆盖所有老年人;其五，政府购买的服务属于基本服务，其目标是支持自理或半自理的老年人居家养老，缓解子女照顾的压力，并没有否定家庭成员的照顾责任。

二、政府购买居家养老服务的原因探析

对于政府购买居家养老服务的动力机制，学界主要从老人心理、家庭结构功能变迁、社会结构、养老文化、政府职能转型等方面探寻其社会根源，认为以下方面的因素是促使政府探索购买居家养老服务机制的主要原因。

原因一，受传统“家”文化和生活习惯影响，老人渴望居“家”养老。姚远认为，老年人更渴望在熟悉的家庭环境中养老;［3］熊必俊认为，居家养老没有割裂老年人的社会网络，使得老年人仍然可以获得家庭和邻居的关怀与支持，排解其在家庭和社会生活中的苦闷与烦恼，排除孤独和失落感，得到精神慰藉和寄托，形成愉快、和谐的心理状态;［4］此外，矫杨、龚静怡等认为，居家养老不仅可以减轻政府负担、顺应老年人长期养成的生活和心理习惯，而且成本相对低廉，符合中国社会文化传统，与中国人对家的眷念正好契合。［5－6］

原因二，家庭照顾功能弱化呼唤政府给予家庭养老必要的支持。虽然老年人渴望居家养老，但一些学者也意识到，当前的家庭照顾功能正面临着弱化的趋向，才是政府购买居家养老服务的重要原因。一些研究认为，与家庭规模的小型化和家庭结构的核心化相伴随的是家庭子女数量减少［7］，因为子女远离父母就业、女性日趋职业化、“重幼轻老”的观念［8］，以及“养老倒挂”的现状［9］(P218)等等，都使得传统家庭子女养老的方式丧失了发挥功能的社会环境和条件。此外，老年人居住方式的空巢化与独居化也使得家庭照顾功能不断弱化，老年人生存风险不断增大。［10］

原因三，“政府包办”、“过度市场化”的养老服务供给难以为继。一些学者认为，政府之所以选择自身购买居家养老服务的供给模式，这与中国老年福利服务经历了“政府包办”和“过度市场化”两个历史阶段有着一定的关系。在前一阶段，“政府包办”养老服务使得既有社会养老机构缺乏自我生存、自我发展的能力，办得越多，政府背的包袱就越重。同时这种养老供给模式，也使得一些官办的养老机构在营运中容易滋生“重硬件、轻软件”、“重投资、轻管理、轻服务”等倾向。［11］而在后一阶段的“过度市场化”模式下，民间力量要么不愿涉足这一微利或无利的“大众化”养老行业，从而使得社会养老服务的供给无法有效满足市场的需求;要么因为收费过高，将大量有需求而无购买养老服务能力的弱势老年人排斥在了这一供给市场之外。［12］

原因四，是政府推进职能转型和强化社会管理职能的现实需要。万军认为，政府购买公共服务是推进服务型政府变革，提高政府公共服务供给水平和公共财政使用效率，促进公民社会形成的关键举措。［13］程伟认为，政府在购买居家养老服务中使用的居家养老服务券体现了政府对困难老人的人性关怀，有利于提高老年人生活质量，解决了下岗职工再就业问题，有利于发挥政府、市场、志愿团体、家庭、个人的优势。［14］郑苏晋提出，政府购买是公共品市场化提供的重要方式，而非营利性组织在提供服务时具有天然的优势，它能满足公共需求的多样性与异质性，是政府有力的公私合作伙伴。［15］张小强认为，政府购买居家养老服务加速了社会化养老体系的建设进程，推动了公共财政投资机制的建立，促进了社会公平和非营利养老服务组织的发展。［16］

三、政府购买居家养老服务的现状及存在问题研究

从国内既有研究来看，除了重点介绍政府购买居家养老服务的产生原因外，学术界还重点从基层政府购买居家养老服务的地方性经验出发，分析了当前政府购买居家养老服务的现状、模式以及存在问题。

其一，政府购买居家养老服务现状的研究。由于政府购买居家养老服务还处于地方性探索阶段，目前学界对政府购买居家养老服务现状的研究，主要围绕着个案经验展开探讨的相对较多。如谢泽宪、杨团、李慷、陈志华等以上海为案例对政府购买居家问题进行了研究［17－20］，而范炜烽、祁静等则以南京鼓楼区为个案，吴玉霞、王诗宗等以宁波市海曙区为个案，分别研究了城市区级政府层面所开展的政府购买居家养老服务的实践。［21－23］此外，还有一些学者试图从比较、总结个案经验出发，探讨政府购买服务中的一般性经验与问题。如严浩、秋风、潘力等将一些地方政府购买居家养老服务实践的经验总结为以下几点:基层政府高度重视，出台相关的政策大力扶持;根据实际，区分对象，分类补贴;普遍采用政府主导、社会参与、中介组织或服务实体承办的运作方式推进;内容丰富，方式灵活;专业培训，保证质量;评估绩效，强化监督等。［24］韩俊魁则从基层政府与NGO 组织关系的视角，将目前的NGO 组织参与政府购买公共服务的类型归纳为两种:竞争性购买和非竞争性购买。其中公开招投标和契约合同是竞争性购买的关键要件，而非竞争性购买主要有体制内吸模式以及体制外非正式的按需购买模式。［25］洪艳也将目前政府购买居家养老服务概括为形式性购买和委托性购买两种模式，并认为作为理想模式的契约化购买模式在我国的实践中尚未存在。［26］

其二，政府购买居家养老服务的模式研究。目前政府购买居家养老服务的模式可以细分为三种:一是政府主办，层级联动。这类模式由基层政府购买社区下岗失业的“4050”人员参加的居家养老服务，由街道和社区负责居家养老服务员的组织管理;二是政府主导，非营利性组织参与居家养老服务的供给。三是政府购买服务，市场化运作模式。［27－28］在对这些模式的评价中，虽然模式一在实践中占据主导地位，但学术界更趋向于认同模式二和模式三。这实际也从另一个侧面表明了，目前中国大陆独立性、竞争性购买所占比例仍很小，竞争性购买的组织环境与制度条件还有待进一步优化与完善。此外，从目前中国政府购买居家养老服务的对象与服务的内容来看，仍旧主要以城市的独居、空巢、高龄、贫困、残疾、孤寡老人等为主要对象，以家政服务(诸如洗衣、拖地、擦窗等)、代办服务(如代购菜、米、药品等)等基本生活照料为主要服务内容，而在精神慰藉、心理疏导服务以及休闲娱乐服务等内容上还有待进一步拓展。

其三，政府购买居家养老服务存在的问题研究。亚洲开发银行课题组对中国政府购买公共服务研究的终期报告显示，政府购买服务还缺乏相应的法律制度、财政资金等方面的保障，在购买模式、程序、监督等方面有待完善，在政策的配套、部门间的协调等方面有待提高。［29］王浦劬等学者则认为，当前中国政府在向社会组织购买服务中还存在以下几个方面的问题:购买行为的“内部化”，社会组织成为政府部门的延伸;购买标准不够清晰，政府责任较模糊;社会组织缺乏足够的谈判能力，购买成为单向度合作行为;购买程序规范度较低，合作过程随意性较大;服务评价和监督体系缺失，服务成本难控制;缺乏公众信任，购买过程形成额外成本等。［30］(PP27－30)

总之，学界有关政府购买居家养老服务存在问题方面的研究成果，普遍认为我国政府目前在购买居家养老服务基本上仍处于零散、自发探索状态，还缺乏宏观规划、财政保障和法律支持，在政府各职能部门间还缺乏有效配合与必要的协调，未形成合力;政府参与较多，行政色彩较浓;服务内容单一，难以满足多样化的需求;助老服务员的年龄偏大、专业技能较差、待遇偏低等等。

四、国外及港澳台政府购买居家养老服务的理论及经验研究

近几年，学界除了着眼于国内政府购买居家养老服务的产生原因、现状及存在问题方面的研究外，还就政府购买公共服务这一主题大量引介了国外当下较为流行的新公共服务理论、民营化理论、公共服务中政府与非营利组织关系的理论、治理理论、福利多元主义理论等。这些理论和主张要么在批判旧公共行政理论，借鉴公民权、组织人本主义等理论的基础上，重新恢复对诸如公共利益、治理过程及扩大民主公民权等理想的信奉，从而主张重塑政府的功能与权威;要么强调在政府公共服务的供给中引入市场机制，注重发挥企业或非营利性组织的优势，加强合作。这类研究为我国政府积极推进政府购买公共服务(居家养老服务)的实践探索提供了必要的理论指导。

随着相关理论的引介，学界也加大了对国外及港澳台政府购买居家养老服务经验的专门介绍和研究，并在此基础上提出要借鉴国外及港澳台在政府购买居家养老服务方面的经验，大力推进中国政府购买公共服务的体系完善与机制建设。亚洲开发银行课题组从政府购买的参与主体、流程、方式、监管等具体的操作层面，对国外及港澳台政府购买服务进行了总结，具体表现为:非营利组织是政府购买的重要承接主体;公开竞标是最典型的购买方式;政府购买有较为严格的操作程序和以结果为导向的监管制度;购买类型、资金拨付流程、财政资金支持形式多样;政府购买中的问题与公共服务的难测度性和非营利组织的运作特性有关等。［29］罗观翠、王军芳等则从历史的视角，探析了香港政府购买服务的历史发展及对于内地发展政府购买居家养老服务的启示。研究结果表明，香港政府与民间组织是相互合作的关系，而非行政隶属或上下级关系，民间机构保持着自身的独立性和专业性;供给内容由早期的实物救济逐步深化并走向专业化服务;政府在购买服务的经费支持方面经历了从相对随意到严格的制度化和监管，再到寻求弹性的探索过程。［31］周彭浩认为，西方公共服务改革的具体措施各异，但都试图在公共服务领域引入市场机制。［32］

总体而言，学术界趋向于认为，国外及港澳台地区政府购买服务的理念与经验，对于当下中国大陆政府的启示，主要表现为政府在公共服务供给中应引入竞争机制、积极培育民间组织，与民间组织建立契约关系，承担财政支持、规范购买流程、加强服务监管、重视服务的专业化建设等。

五、政府购买居家养老服务的完善路径研究

王浦劬等认为，政府购买服务的完善需要政府转变观念，跨越观念的误区;加强相关的制度建设，如促进不同层级政府间的合作，购买费用纳入财政预算，健全服务购买法定流程，建立相关参与主体清晰明确的合同契约关系，严格评估监督;推进社会组织的发展，培养优秀的公民等。［30］(PP27－42)韩俊魁认为，政府购买NGO 的服务应从战略高度思考政府向NGO 开放资源的重要性和必要性，然后采取区别对待，分步骤、分层次地稳步推进策略，确立分类服务购买以及形式多样的购买方式，完善合同和绩效评估，建立公开透明的购买程序和追惩制等。［25］王名、乐园认为，政府购买服务的完善，需要在公共服务社会化进程中发挥政府与民间组织双方的比较优势，建立起政府部门与民间组织间的契约关系;要完善相关法律制度，建立公开的竞争程序机制;要加强对民间组织的信任，保持民间组织在服务购买中的独立性;同时民间组织也需要加强自身的能力建设。［33］此外，张小强建言，政府要加大社会福利投入，增加购买服务总量，让更多老人享受到养老福利的优惠;服务层次应从扶贫帮困的低层次向社会养老福利制度转变;加强管理，确保购买服务的质量优良和效益最大化等。［16］李本公认为，应加强政府部门间的整合，完善服务过程的监控和服务结果的评估管理;［34］(P91)叶妍、倪娜、罗观翠、唐碧等学者认为，应积极培育为养老服务的中介组织，鼓励民营资本进入，推进社区老年服务的民营化、市场化;［35－38］张晓峰认为，应加强对服务组织的绩效评估制度建设，以形成正确导向的约束激励机制;［39］路依婷建议，建立一套科学、客观、全面的居家养老服务评估指标体系，以正确评估老年人需求，然后根据老年人自身特点为其提供适当的服务;建立起专业人员与志愿者相给合的服务队伍等。［40］

这些政策建议表明，学界对政府购买居家养老服务中存在的观念、信任、制度、经费、组织管理、人才队伍等多方面因素的制约有着较为清晰的认识，这为完善该项政策实践提供了有益思考。但需要指出的是，政府购买公共服务是一个系统工程，需要多方主体的共同参与、多项举措的共同推进。

六、政府购买居家养老服务研究的反思与建议

综上所述，学术界对政府购买居家养老服务的研究已经起步，并积累了丰富的研究成果，但在研究内容、参与学科、研究视角和研究方法等方面仍旧需要进一步的完善。

其一，从既有研究的内容来看，这些研究对西方概念、理论进行引入、介绍和对中国地方实践经验做概览式描述的较多，而对制约该项制度进一步推进的瓶颈问题，如相关政策支撑体系的构建、政府购买居家养老服务特性、民间养老组织发展的困境或发展经验等相关议题的研究却很少。一些研究者有意或无意地忽略了中国与西方在政府购买服务过程中的政治制度环境、社会组织发育程度、公民意识等方面的差异，忽略了中国人的人情、福利文化等因素对该项制度的影响，从而造成了西方经验难以转化为中国实践的尴尬。在笔者看来，政府购买居家养老服务有别于政府购买的有形产品，也与商业性的家政服务、机构养老服务有区别。如果不研究该项服务的特性，就很难找到有针对性的组织与管理方式，也很难提供有效的服务;同样，在养老服务问题上，中国人对子女、政府和社会的期待，也有别于西方人，如果不从中国老年福利文化的视角去理解各项老年服务政策，也就很难真正理解政策的目标群体在参与制度实践与运作过程中对该项制度的建构或消解作用。这些议题无疑需要开展专题式的深入调查与研究。

其二，从研究的学科来看，目前有关政府购买居家养老问题的研究主要从公共管理、行政管理等学科视角对政策、制度本身作静态介绍与研究的较多，而从社会学、社会工作、心理学等学科对制度参与主体参与过程进行深入探讨的相对较少。正是这种学科研究上呈现出的特征，使得已有研究往往只关注政府购买居家养老服务相关政策规章的制定完备与否，以及政策文本的具体规定、政策的运行程序等内容，而对于这项政策实践的制度、机制运行过程中各参与主体的参与动机、行动策略、参与过程中的合作关系、权力关系等关注不够，这也使我们有意或无意地忽略了制度背后参与主体间的矛盾、冲突、沟通、协调和合作等复杂的、动态的参与过程以及各参与主体对制度的积极建构或消解作用。

其三，从研究的对象来看，目前对政府购买居家养老服务的研究，往往更多地关注政府与社会组织这两个供给主体，而对这一服务的接受者和服务投递者的研究成果相对较少;对某一主体进行孤立分析与研究的相对较多，而将多个参与主体综合地进行考察，分析彼此之间的关联与互动的研究相对较少。这也使得我们难以认清各参与主体间的利益关联及其行动背后的动因，从而也就难以做到从利益相关主体的复杂互动中发现问题并寻求解决问题的对策。

其四，从研究的方法来看，目前对政府购买居家养老服务的研究，从相关政策文件作简单解读的相对较多，而在科学方法与理论的指导下对参与主体的行动、该项政策运行的效果等进行严谨调查研究的相对较少;对某一地方性经验进行描述的相对较多，而对各地方性经验、不同的组织运营模式、不同的购买方式等进行比较研究的相对较少。

总之，在中国人口老龄化的进程中，随着中国空巢老人、失能老人的持续增长，如何满足老年人日益增长的服务需求，这将是继老年人的经济保障、医疗保障之后，社会各界共同面临的又一个重大挑战。为破解这一难题，学术界需要对政府购买居家养老服务实践过程中存在的困境与问题给予高度的关注，并通过科学的研究探索破解之策，以便对中国老年照护体系的构建、政府职能的转变和老年福利服务的提升作出应有的贡献。

［1］刘钱玉，岑晓钰，张河川．昆明政府购买居家养老服务的循证政策探索［J］．社会工作(学术版)，2011(5)．

［2］刘红芹，包国宪．政府购买居家养老服务的管理机制研究——以兰州市城关区“虚拟养老院”为例［J］．理论与改革，2012(1)．

［3］姚远．从宏观角度认识我国政府对居家养老方式的选择［J］．人口研究，2008(2)．

［4］熊必俊．健康长寿与经济发展［N］．中国人口报，2006－04－17(003)．

［5］矫杨．发展社区服务是实现居家养老的重要保证［J］．中华女子学院学报，2000(3)．

［6］龚静怡．居家养老—社区养老服务:符合中国国情的城镇养老模式［J］．河海大学学报(哲学社会科学版)，2004(4)．

［7］熊必俊．发展社区助老事业为老人提供居家养老服务［J］．市场与人口分析，1999(3)．

［8］王锦成．居家养老:中国城镇老人的必然选择［J］．人口学刊，2000(4)．

［9］王树新．社会变革与代际关系研究［M］．北京:首都经济贸易大学出版社，2004．

［10］穆光宗．“老年空巢家庭”:风险家庭还是问题家庭［J］．中国社会工作，2009(8)．

［11］唐钧，王婴．中国老年福利服务改革:调查与思考［J］．中国人口科学，1999(3)．

［12］张旭升，牟来娣．中国老年服务政策的演进历史与完善路径［J］．江汉论坛，2011(8)．