社会力量培育:我国社会体制改革的重中之重

吴锦良

(中共浙江省委党校校刊部主任、教授)

围绕社会体制改革，十八大报告一连用了四个“加快形成”予以阐释:一是“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”;二是“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”;三是“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”;四是“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。在上述四个“加快形成”中，其中第一、第三个“加快形成”都指向于社会力量的培育。可以说，社会力量培育已成为我国社会体制改革的重中之重。

一、建构社会管理新体制亟待社会力量的成长

从管理体制层面来看社会管理，我国正经历着新旧体制的转换。以往我们的社会管理体制的最根本的特征是行政化，是自上而下的管控，这种社会管理体制是以单位体制为依托的。在单位体制逐渐解体的大背景下，我国的社会管理迫切需要建立一种新的体制。自十六届四中全会以来，有关建构社会管理新体制问题，我们一直使用的提法是“建构党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。与之相比，十八大报告中关于社会体制改革的第一个“加快形成”，则是“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。这一提法与以往提法有两个重要的不同:一是把“法制保障”纳入到社会管理体制中来。这一点“充分体现了党中央对社会管理工作的科学把握和高度重视，注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。”［1］二是用“社会管理体制”替换了“社会管理新格局”一词。“格局”一词强调的是管理主体构成及其相互关系的变化。以往我们建立的是高度行政化的社会管理体制，党委政府是唯一的管理主体①单位组织承担具体的社会管理的各种事务，但单位组织是行政化组织网络的一个基本单位，是代表党委政府对本单位进行管理的，所以仍然可以说，那个时期党委政府是我国社会管理的唯一主体。;新的历史条件下我们要建立的是多元主体合作共治的社会管理体制，“格局”一词强调的就是这个多元主体及其合作共治的相互关系，强调的是从单一主体向多元主体的变化。现在用“社会管理体制”替换“社会管理格局”，虽然基本含义没有变化，但是强调的重点发生了变化:它不仅包含了管理主体的变化，更突出了其体制性意义，突出了总体性、根本性的制度建设。

那么，“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，其最大的困难或需要突破的重点是什么呢?

首先是思想认识问题。许多地方政府有关当地社会管理创新的实施方案，其共同特点是:由地方重要领导总抓，某个职能部门牵头(通常是政法委)，要求与社会管理有关的职能部门(包括公安、民政、宣传、人保、城管、环保、交通、文化、教育、卫生、信访等各有关部门)结合本部门申报社会管理创新的项目，建立项目所在单位重要领导责任制，制定实施计划和方案，进行阶段性检查，并在项目完成后进行验收，并将此项工作纳入部门重点工作年度考核的范围之中。总体上说，上述做法不是社会管理创新。因为从体制上看，建国以来我国社会管理的一个最重要的特征就是由政府“包打天下”:党委、政府通过行政化、层级化的单位组织来实施对社会的管理。如今，我们还是没有跳出政府在社会管理领域统包统揽的做法。

其次是社会力量过于薄弱问题。从根本上讲，这是建构社会管理新体制的最大困难。在计划经济时代，我们没有一个独立于政府之外的“社会”，现在我们要求培育出这样一个“社会”来，还要让它能够配合政府对社会进行协同治理，这对于“社会”而言是一个从无到有、从小到大、从弱到强的过程，这既是真正意义上的创新，也是我们遇到的最大困难。因为当前我国的社会力量确实还十分薄弱，它还远不足以承担起承接政府包揽的许多社会管理职能、有效推进社会自治、建构现代社会新秩序的重任。

第三，公众参与问题。简单地说，社会管理包括政府的行政管理和社会公众的自我管理两大部分。社会是由社会成员组成的，它是先于国家、外在于国家，它自身有形成秩序的需求和能力，这种能力是通过公众参与来体现的。但我国以往社会管理领域都是政府包办，公众是基本上不参与(或缺乏主动参与)的。这也是我国社会管理领域的一个根本性问题。国家那么大，社会那么复杂，公众如果不参与社会管理，政府无论如何也承担不起这个重任的。如何让公众成为现代国家的公民，有参与社会管理的积极主动意识和作为一个公民的基本责任心，这是我国建立社会管理新体制必须要努力去推进和解决的根本问题。

综上所述，社会力量的成长已经成为社会管理体制建设的关键。

二、现代社会组织体制建设旨在推动社会力量成长

十八大报告提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，在这一“加快形成”中所释放的重要信号同样是推动社会力量的成长。我国1998年颁布实施的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》中规定，我国社会组织(民间组织)的管理体制是“统一归口登记、双重负责、分级管理”。这一体制通常被称之为“双重管理体制”，即社会组织既要接受业务主管单位、又要接受登记管理机关的领导。在这一体制下，政府对社会组织设置的准入门槛过高，管理过严、扶持不足，这已经成为学界的共识。为此，“十二五”规划纲要第39章专门论述加强社会组织建设问题，明确提出要“建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”。这可以被看作是中央旨在突破原有社会组织管理体制的一个积极信号。党的十八大报告中明确提出，要加快形成“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。这个新提法表明对社会组织的管理理念和定位有了新取向:以政社分开为前提，以权责明确为基础，以依法自治为目标。

从某种意义上，我们可以这样来理解“政社分开、权责明确、依法自治”的本质内涵:“政设分开”是要解决长期以来我国社会组织的行政化、“二政府”问题;“依法自治”是要解决政府对社会组织的过多行政化干预问题。这三个词组其实都是围绕“政府对社会组织干预过多、社会组织缺乏独立空间和自治权力这样的基本问题。而这不仅是我国社会组织发展的制度性障碍，突破这些障碍也是建立与国际接轨的现代社会体制的关键。从这个意义上讲，我很赞同清华大学NGO研究所所长王名认为“现代社会组织体制”是一个在中国社会改革开放进程中里程碑式的提法。王名提出未来的社会组织制度变革要从监管体制、支持体制、合作互动体制、基于社会组织自治的治理体制这四大方面下功夫。［2］

建立现代社会组织体制，从根本上讲，就是要建立与我国现代化进程相适应的、对社会组织更加开放、更加信任的现代管理体制。按照这一目标，我国现代社会组织体制的变革还需要抓住两个方面的重点工作。

第一是体制内的调整，将“两代表一委员”和人民团体“归位”，使其真正发挥联系社会和公众的桥梁纽带作用。在我们的政治制度设计中，“两代表一委员”和人民团体本来是上层决策机关联系基层各类群体和广大群众的枢纽，但现实的情况则是，“两代表一委员”蜕变为荣誉性的职位，人民团体则变成了政府机关。这么一来，我们原来政治制度安排中决策者与基层群众的联系纽带断裂了。因此，今天我们必须把这个断裂了的纽带重新修复起来。

第二是体制外的培育，即积极培育各类社会组织。现代国家的治理需要三种机制，即国家机制(强制求公益)、市场机制(志愿求私益)和社会机制(志愿求公益)，这三种机制对应于三大部门:政府部门、企业和社会组织。相比于西方发达国家，我们目前拥有一个强大的政府、一个尚不健全的市场以及一个十分弱小的社会。三大部门之间还很不平衡，这是我国社会管理中的结构性缺陷。因此，培育和发展社会组织已成为从根本上改变我国社会治理结构的大问题。目前中央决策者对社会组织的培育给予了前所未有的重视，我国社会组织发展的政策环境正日益改善。据称:已经修改多年、十八大后即将正式颁布的《社会组织登记管理条例》，将大大降低社会组织的准入门槛，并在政府对社会组织的直接资助、税收优惠、政府向社会组织购买服务、向社会组织转移政府职能、为社会组织开放更多的活动领域等方面，将有许多实质性的突破。社会组织是社会协同的主体，是公众参与的平台，社会组织发展环境的不断改善，必将从根本上推进我国社会管理体制实现从传统到现代的变迁。

三、社会力量成长是我国走向现代治理的根本

在贫穷的年代，我们都认同“贫穷是万恶之源”。如今，我国在很大程度上解决了贫穷的问题，小康社会的梦想已经成为现实，相当一部分人和一部分地区甚至已经富裕起来了，但是社会矛盾非但没有消失，反而是更加复杂、更加尖锐了。人民日报曾载文指出:“13亿多人口，社会变革广泛深刻，新老问题相互交错，多种矛盾纠纷叠加……我国社会管理任务之重、挑战之大、难度之高，世所罕见。”［3］

那么复杂的社会矛盾，究竟应该依靠谁来进行有效管理呢?在计划经济时代，我们创造了“单位管人”、“户籍管人”的有效社会管理体制和方法，这种方法是一种高度行政化的管理方法，其本质是政府包揽包干全部社会管理事务。在一个政府权力无处不在的高度行政化的社会，这无疑是一种简单有效的方法。但是，市场化改革在唤醒和激活我国巨大的社会生产力的同时，也创造了一个政府权力不能任意纵横的领域，那就是一个日益壮大的市场领域，一个被改革的力量从机关事业单位和国有企业抛向了体制外空间的数亿人口，一个分布于社会各个角度的基层群众自治组织，一个逐渐成长壮大的社会组织体系——这一由改革发展而来的行政权力以外的空间，已经不能依靠以往“单位管理”、“户籍管人”的老路子去进行简单的行政化管理了。政府对社会管理事务大包大揽的做法已经完全行不通了。正是在这样的历史条件下，我们在不断探索建立与我国社会发展要求相适应的新的社会体制。

新的社会体制有着极为丰富的内涵，但从前述十八大报告围绕社会体制改革而采用的四个“加快形成”来看，其中一个基本主线是:社会力量的成长及其作用发挥问题。从高度行政化的社会管理体制向“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的转换，关键不是要壮大政府而是要壮大社会力量，使之成为相对独立而又能与政府积极配合、良性互动、协同治理的重要主体;减少政府对社会组织的过多干预，赋予社会组织与其应承担的社会责任相应的职能和权力，增强社会组织的独立性和自我管理自我发展的空间和能力，“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，其精髓在一定程度上可以说是“政退社进”，是引导和推动社会力量的成长与壮大。我国社会体制改革是政府与社会权力关系的重新配置，社会力量的成长将成为我国未来社会体制改革的重中之重。

［1］陈冀平．以法治保障推进社会管理创新［N］．光明日报，2012-11-14．

［2］张梦颖、张木兰．解读十八大报告背后的“大社会”之路［N］．公益时报，2012-12-11．

［3］禹伟良等．社会管理:和谐发展的中国格局［N〛．人民日报，2012-10-29．