城镇化进程中农民利益保障探析——基于农民土地权益与社会保障的思考

冯玉桃

（中南财经政法大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430074）

根据国家统计局的最新数据显示，2012 年我国城镇化率比上年提高了1.3 个百分点，达到了52.57%，但城镇化仍然成为当前和今后一个时期的工作重心。要稳健的实现城镇化，应时刻关注作为城镇化的“主力军”——农民。在推进城镇化的过程中，既要努力促进农民身份地位的转化， 又要切实有效保障农民利益。

一、城镇化进程中保护农民利益的重要性

一般来说，城镇的概念有广义和狭义之分，广义的城镇，既包含市、建制镇，又包含非建制的一般集镇。 狭义的城镇，包含市和建制镇。[1](P1)国际经验表明，在工业化初期和中期的国家，伴随着第二、三产业的迅速发展， 大量从事第一产业的人口便会转移到第二、三产业中，城镇化也会获得飞速的发展。 据国家统计局发布的《2012 年国民经济和社会发展统计公报》 显示， 我国三大产业比重依次为：10.1%、45.3%、44.6%。 工业化的推动，必然会加快中国城镇化的发展步伐。 同时，城镇化也是推动新型工业化、全面建成小康社会的重要载体，是解决“三农”问题、增强城镇可持续发展、 缩小城乡差距和建设和谐社会的客观要求，是拉动内需、调整产业结构、转变经济发展方式的现实需要，是我国现代化的标志、动力和必由之路。城镇化成功与否，关系着全面小康社会的建成，关系着社会主义现代化建设的成败，关系着全体中国人民的命运和未来。

在推进城镇化过程中， 必然会涉及到作为城镇化主体——农民的利益问题。 马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。 ”[2]所谓利益，就是基于一定的社会生产基础上，获得社会内容和特性的需要。[3]因此保护农民利益，既是党的本质的要求，也是遵循城镇化发展规律的要求。 可以说，只有切实维护农民的利益， 才能稳健地推进城镇化的发展。

1.城镇化有利于转移农村剩余劳动力，增加农民收入

农民收入低，收入的增长速度缓慢，这是因为农村总体存在人多地少的现状， 大量的剩余劳动力没有得到转移而滞留在农村， 这就直接制约着农村的购买力，影响农民生活水平的提高和改善，制约农村经济的发展， 而且抑制了国内市场的扩大和内需的启动，严重限制了二、三产业的发展，制约整个国民经济的增长， 最终影响到全面建成小康社会目标的实现。 所以，引导农民进城就业，从事第二、三产业，既可以增加自己的收入， 又可以成为农副产品的购买者，扩大农副产品的需求量，带动农村经济发展。

2.城镇化有利于农民参与拉动内需，刺激消费

农村的城镇化是拉动内需， 推进经济增长的重要途径[4]。 从往年的农民消费支出统计可以得知，食品、衣着和居住占农民消费的比重最大，却增速慢，但是随着经济水平的提高， 家庭设备用品及服务支出，交通通信支出，文教娱乐，医疗保健支出所占比例逐渐增加且增速快。[4]随着城镇化的推进，农民收入增加，经济状况好转，同时也产生了更多的有效需求，促进交通、供水、供电、通信、餐饮，文化娱乐等行业的发展。

3.城镇化带来农民消费结构的变化，提高农民生活质量

恩格尔系数是衡量一个国家贫富程度的重要系数。随着城镇化的推进，中国农村居民消费结构也产生了很大的变化。 2012 年农村居民食品支出人均2324 元，比2011 年增长10.3%。 农村居民食品支出占消费支出的比重即恩格尔系数为39.3%，比2011年下降1.1 个百分点，首次降至40%以下。在食品支出中，粮食支出人均419 元，增长5.5%；蔬菜及制品支出人均212 元，增长8.7%；肉禽蛋奶及制品支出人均621 元，增长8.3%；水产品支出人均92 元，增长14.3%。[5]

生活质量的高低，由一定的外在的、内在的、物质的与非物质的条件以及个体对这些条件的感受和评估所构成。那么从这里就要看到，农民生活质量的改变是同时从物质方面和精神方面改变， 物质生活质量提高是基础。

二、城镇化进程中保护农民利益存在的问题

（一）农民土地权益问题

我国现行的《土地管理法》明确规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于闲家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”；《物权法》则明确把农村土地承包经营权和宅基地使用权等确立为物权。由此可见，我国农民依法拥有农村土地的所有权及相关财产权。 但是在城镇化过程中，却出现了以公共利益为理由，进行不公平的土地征收，强行征收农民用地，要不作抵押贷款， 要不高价出售， 来追求地方政府的所谓GDP 增长；以加快农村经济发展为由，不尊重农民意愿而强迫农民流转土地承包经营权的现象。 根据《土地管理法》第47 条第2 款的明确规定，征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、 安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，土地补偿费为该耕地被征用前3 年平均年产值的6 至10 倍，安置补助费为该耕地被征用3 年平均产值的4 至6 倍。 这种以农作物产量及国家规定的价格标准计算土地补偿费本身就不能够避免因为市场、 自然等因素造成的实际不能满足农民长期正常生活需求[6]（P31），更严重的是，一些地方政府还制定了一些“本土政策”，采用低标准低价格补偿， 或私自划定许多应计入却未计入征收补偿的面积，或截留、扣缴农民的补偿安置费用，这使得农民丧失了他们最基本的土地权益。

（二）失地农民养老保障问题

城镇化过程中，农村大量土地会被征用，这样农民就会失去世世代代依附的土地， 他们没有其他的生存技能，成为一个特殊的社会群体，被称之为失地农民。根据相关数据预测，到2020 年，中国失地农民人口将超过一亿，在失地农民面临的诸多问题中，最根本的就是要解决好他们的养老保障问题。 失地养老保障是由国家、 农村集体组织和农民个人按一定比例共同承担养老保险费， 以保障失地农民年老后的基本生活而建立的一种社会保障制度。 虽然这种养老保障制度已经开始实施并有一定的效用， 但是它在运行过程中存在着许多问题，主要体现在：

1.失地农民养老保障覆盖面窄，水平低。 目前，国家已经根据农村和国家财政的实际情况， 开始了新型农村养老保险从试点到普及的工作，60 岁后的农民可以享受到国家普惠式的养老金， 每人每个月55 元的生活补助费。 这种惠农政策在中国历史发展过程中是前所未有的突破， 深得广大人民群众的拥护和欢迎。 但是这个政策可以说是在起步阶段处于较低的水平，养老经费也不高，覆盖面不够普及。 相对较低的养老保障金难以保证他们的基本生活。

2.失地农民得到的征地补偿太低，且对其安置模式过于单一。农民的土地被征用，基本上都是采用一次性的货币补偿安置模式。 关键是征地补偿的标准太低，背离了土地本身具有的市场价值，且少额的补偿金根本解决不了根本问题， 忽视失地农民后续的消费、就业、养老等问题，使得失地农民利益受到很大的损害。[7](P108)

3.失地农民个人缴纳养老费用的比例偏高。 农民收入相较于城市居民而言相对单一， 土地是农民的依附， 是农民生活的主要来源。 农民一旦失去土地，生活水平会急剧下降。 我国为了解决这一问题，制定并执行了新型的农村养老保险制， 在全国大多数地区开始出台农民养老保险的办法， 可是享受保险却要承担偏高的缴费。 各地普遍实行政府财政与个人共同负担的养老保险缴费原则， 也即政府补贴60%，个人缴费40%，最低也要20%的比例，但是失地农民个人确实难以承担高昂的缴费金额， 虽然也有从国家拿到的征地补偿，但是还需要生活，因此，也就有好多失地农民不可能享受到养老保险。

三、城镇化进程中保护农民利益的对策思考

（一）关于保障农民土地权益的对策思考

1.尊重农民，尊重城镇化发展规律。 把农民利益作为第一选择，把农民满意作为第一标准，是促进农村城镇化进城的根本出发点；关心农民疾苦、尊重农民意愿、维护农民利益、增进农民福祉，真正把城镇化作为统筹城乡发展、富裕农民生活的重要途径；要科学地做好城镇化发展规划， 确定合理的城镇化速度；要确切落实和科学强化土地用途管理制度，加强城镇土地规模控制， 实现城镇化过程土地达到有效利用。

2.建立公平、科学、有效的征地管理与协调机制。 在制度建设的重点和利益协调的着眼点和方式上作出相应的调整，要考虑农民主体的利益。征地要符合规划，纳入计划，依法报批，涉及农村集体土地的相关规划，必须有农村农民集体参与，不能撇开农村农民， 而是由相关部门利用政治权力之便自作主张地代替或者代表农民做规划， 谨防从规划这个源头上就开始产生腐败；要进一步改进征地决策机制，征地审批前要履行告知、确认、听证程序，要通过完善村民自治， 扩大农民在土地征用过程中的决策参与程度，维护农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，不能单方面作出征地决定。

3.规范和健全土地流转和管理。 土地流转是土地使用权的流转， 即拥有土地承包经营权的农户将土地的经营权或是使用权转让给其他农户或是经济组织， 是一项以土地流出方和土地流入方为对象的非生产性交易活动。[8]从流出方来看，土地流转给农民带来实现土地经济价值的货币体现， 同时也为农民从事非农工作提供了时间与精力； 从土地流入方看，可在其原有的土地上扩大规模经营，提高农产品的比较优势，增加了农民的生产性收入。 这样，对于参与土地流转的双方是利益双赢的。 从保障农民权益，发展现代农业，促进社会稳定的高度，重新审定农村经营管理系统的工作职能角度出发， 要建立统一的城乡土地流转平台， 土地流转要采取公开的方式，确保交易转让的公平公正；农村集体建设用地的流转必须符合土地总体利用规划， 流转的土地本身也必须是经过依法批准或者依法取得的。

4.切实践行社会监督，维护土地管理秩序。 将社会监督付诸实践， 搭建关于农村征用地的政府和农民信息沟通的桥梁， 形成一种对于违法征用农民土地的党内监督、行政监督、民主监督、舆论监督良性互动机制； 最大限度地引导农民通过法律渠道解决农地征用纠纷； 采取措施提供必要的人员和财政保障，建立健全行政机关解决土地民事纠纷机制，维护正常的土地管理秩序。

（二）关于解决失地农民养老问题途径的思考

1.大力发展经济，拓宽就业渠道，为失地农民提供再就业机会。 邓小平指出：“发展才是硬道理”。[9](P377)政府对能吸收农民就业的企业，给予相应的优惠支持政策，增加失地农民就业的机会，有稳定的经济收入，只有经济实力强大，农民真正富裕，手中才有富余的钱参加养老保险，解决自己未来养老问题。

2.重新确定适当的养老金标准，增加政府补贴。失地农民基本生活的保障水平应和社会发展成果的分享成正比。 制订养老金标准更要切实考虑到物价上涨、通货膨胀等各种影响因素，同时还要考虑到农民实际需要的消费、生活水平的提高这些因素，形成动态参考机制。 政府应根据实际情况尽可能地加大失地农民养老金的财政补贴，提高失地农民养老金待遇。

3. 出台能保障失地农民养老保险的法律法规。在《社会保险法》这部法律下，尽快地制定出关于失地农民养老保障的法律法规， 在法律上对失地农民补偿金的筹措来源、保险基金运作风险防范，政府出资义务等作出明确的规定， 从法律上确保失地农民各项权利，使其利益受损时有法可依。

[1] 姚士谋.中国城镇化的资源环境基础[M].北京：科学出版社,2010.

[2] 马克思恩格斯全集:第1 卷[M].北京：人民出版社，1995.82.

[3] 王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2005.47.

[4] 朱信凯.拉动内需的最大潜力在农村[J].农业展望，2011.

[5] 中国农村经济形势分析与预测（2013）[M].北京:社会科学文献出版社，2013.

[6] 陈广华.土地征用及失地农民入股安置制度研究[M].北京:中国政法大学出版社，2012.

[7] 白玉冬.城镇化进程中失地农民养老保障问题探究[J].农业经济，2012.

[8] 关岭.我国农村土地流转机制与政策研究[C].重庆:重庆工商大学，2008.

[9] 邓小平文选:第3 卷[M].北京:人民出版社，1993.