健全制度体系 推进党内民主

邱志斌

作者：邱志斌，中共南宁市委党校党史党建教研部教师，邮编：530007

十六大以来，党的工作报告多次强调指出“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”，要“以发展党内民主带动人民民主”，凸显了党内民主的重要性。党的十八大报告重申了“党内民主是党的生命”这一科学论断，并首次提出要“健全党内民主制度体系”。完备的制度是保证党内民主健康发展的根本，只有零散的制度要素，缺乏要素之间有机连接的党内民主制度是不完整的。只有使制度要素之间有机连接形成系统，这才是党内民主制度建设的灵魂。因此，必须加快构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内民主制度体系[1]。

一、健全党员民主权利保障制度

党内民主制度体系包括党员民主权利保障制度、党的代表大会制度、党内选举制度、党内监督制度等。但这些制度并不是平行的，这里有一个逻辑起点或核心，就是党员民主权利的实现。中国共产党执政以来特别是改革开放以来，党内民主有了长足发展，党员的民主权利得到了较好的保障。2004年中共中央颁布了《党员权利保障条例》，党的十七大报告中提出了“尊重党员主体地位”，党的十八大在党章还增加了“尊重党员主体地位”这一内容，但在实践中，一些地方和部门并没有把党员看成是党的权利的主体，党员的民主权利没有得到很好的保障，突出表现就是党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境遭到了一定程度的破坏。

苏共垮台的一个重要原因就是忽视了基层党组织作用和广大党员民主权利的发挥。我们要吸取这个教训，切实保障党员主体地位，真正落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权。在党内生活中，充分尊重和体现党员的意志，实现人人平等、共同参与和管理党内事务[1]。

（一）增强党内生活透明度，保障党员的知情权

党员享有知情权是行使其他权利的基础，扩大党员知情权的基本途径是增加党内事务的透明度。一些本该公开、让全体党员知晓的内容，有些领导干部总是以“党内秘密不能公开”等借口，不愿意公开，或者是有选择的公开那些无关痛痒的内容，而对于广大党员密切关注的、涉及他们切身利益的内容却一笔带过，这实际上已经侵犯了党员的知情权，也不利于党内监督，导致有些领导干部不讲原则，肆意侵犯公共利益，损坏党的形象，影响干群关系。《中国共产党章程》明确规定：“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”十八大报告明确提出要“增强党内生活原则性和透明度”。因此，除涉及党和国家的机密外，各级党组织应不断拓宽信息通报渠道，及时通报党内信息，使普通党员“应知尽知”，知全面的情，知真实的情；建立健全相关制度和改革相关程序，如建立健全党内情况通报制度、党委新闻发言人制度和党员信息质询制度等，通过具体制度和程序的建立健全来保障党员的知情权。

（二）进一步健全体制机制，保障党员的参与权

党员参与党内事务，是发展党内民主最基本的要求，也是党员主体地位最直接、最主要的体现。要进一步完善党的代表大会制度和地方委员会工作机制，实行党的代表大会代表任期制、党代会常任制，使党的代表大会成为党代会代表或党员参与党内事务、行使民主权利最为权威、宽广的平台，让党员在参与中提高参与素质，发挥主体作用[2]。进一步拓宽党员参与党内事务的渠道，扩大普通党员参与党内事务范围，使党员在更深程度和更广范围内参与党内选举、决策、管理、监督。党组织要尽可能创造条件，保障党员参加其应参加的各种会议和党支部的民主生活会，鼓励党员对党的工作提出建议或批评；对党员提出的建议或要求进行认真研究，合理的应予采纳，不合理的也要及时将研究结果告知提建议的党员。制定有关法规，落实党员政治参与程序。大力推进党员议事会制度，激发基层党员广泛参与民主管理党内事务和社会事务的热情；积极探索建立健全党员平等参与党内事务管理的一系列制度，调动党员参与党内活动的积极性和主动性。同时，健全信访制度，建立党员来信来访处理反馈机制，使党员和党组织之间有良性互动。要特别警惕党员队伍中出现的“党务冷漠”现象。

（三）创造良好公平的环境，保障党员的选举权

选举权和被选举权，是党员的基本民主权利。落实党员选举权是完善党内选举的重要保障。党内选举的过程主要包括候选人提名、投票、计票、公布选举结果等，选举各个环节都与党员选举权的落实密切相关。党员选举权落实的标志是选举过程和结果体现党员选举人的意志，科学、民主、理性地选出体现党员意志的代表和领导[3]。党的十七届四中全会以来，各地大力推行基层党组织领导班子直接选举，更好地体现了选举人的意志，保证了党员选举权的落实。如南宁市2010年在市委党校等单位开展“公推直选”试点工作，2012年在全市基层党组织全面推开，各基层党组织的书记、副书记和委员在党组织、党员和群众共同推荐的基础上，全部由党员大会（党代表大会）直接选举产生，改变了以往“候选人由党组织确定，党组织书记、副书记由新产生的委员会选举产生”的方式。但我们也应看到，当前党内很多职务还是由组织指定，在实际的党内选举过程中还不同程度地存在着“内定”选举的现象，这实质上是对党员选举权的剥夺。因此，各地应在实践探索的基础上，进一步健全和完善“公推直选”等制度，切实保障党员的选举权。同时还应尊重、保护党员的表决权和选举权，如选举时用无记名投票的方式，当众公布每位候选人的票数。坚决反对和防止侵犯党员选举权利而使选举流于形式，防止妨碍选举人体现自己意志的现象，严惩运用非组织活动拉票、打招呼等破坏选举的行为。

（四）加强作风制度化建设，保障党员的监督权

当前一些地方的“一把手”变成了“一霸手”，“一把手”权力过大，“一把手”用权不当，这实际上是对党内民主监督制度的破坏，很容易出现“一把手”腐败、专权问题。要建立健全党内批评制度，把批评与自我批评这一党的优良传统和作风制度化、法规化，使每一个党员可以及时地无所顾忌地批评上级机关工作中的错误和缺点。各级党组织应敢于接受党员的批评，尤其是上级组织更应该正确对待下级组织和党员的批评，要本着言者无罪闻者足戒的原则，虚心接受，有则改之无则加勉。建立“便利、安全、高效”的举报机制，对党员的检举、申诉和控告应认真及时办理并给予满意的答复，对那些刁难、打击、压制、报复检举人的行为要严惩，对诬告者要严肃处理，让广大党员愿意监督、敢于监督、乐于监督、善于监督。真正确立党内罢免制度，对于犯了严重错误拒不改正或不称职的干部，党员有权建议罢免或调换，要在目前党员罢免权的原则规定基础上，制定相关的实施细则，明确弹劾和罢免的程序，并为弹劾权和罢免权的形式提供相应的保障，使党员的要求罢免权落到实处。

二、完善党的代表大会制度

党的代表大会制度是党内民主的基本实现形式和重要制度保证。近些年来，各地在党中央的支持下进行了一些大胆的尝试和探索，在党代表直选、党代表任期制、党代会年会制、党代会常任制、党代会代表提案制等方面，有了一些突破和进展，取得了较好的效果。但是还需要在党代表比例结构、党代表作用的有效发挥等方面，加强研究，积极探索，不断创新。

（一）改善党代表的结构，提高工人、农民代表比例

党的代表大会应该是全体“党员”的大会，选出的代表应该来自不同阶层，发出的应该是广大党员尤其是普通党员的声音，而不是“党的领导干部”大会，然而在前几届党的全国代表大会上，领导干部所占的比例超过了70%，普通党员所占比例还不到30%。十八大报告强调指出要“提高工人、农民代表比例”，这就要相应减少党代表中领导干部的比例，增加生产和工作一线的代表。同时，还要适当增加各类专业技术人员和新的社会阶层的代表，使代表的来源更加多样，具有更广泛的代表性，这样才能集中各阶层党员的智慧，体现广大党员的意志。

（二）深化制度试点，有效发挥党代表的作用

2008年7月16日，《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》正式公布，明确了党代表的权利和职责，对党代表发挥表率、开展工作作出了具体规定。但既然只是“暂行条例”，就表明还需要在实践中进行探索，在制度上加以完善。如，党代表在党的代表大会闭会期间可以向同级党的代表大会和党的委员会提出意见和建议，可以就重大决策、重要事项进行调查研究，党的各级委员会召开全体会议前可以邀请有关代表列席会议，但对于党代表提出意见建议的方式、调查研究成果的转化、列席党委会的频次等，都没有做出硬性规定，这就需要各地党委在总结试点经验的基础上，进一步细化，并且在领导和决策体制、党代表工作机制方面进一步配套完善，使党代表真正成为参政的模范、议政的楷模、监督的表率[4]。

十八大报告第一次提出实行党代会代表提案制，这是完善党的代表大会制度的又一重大措施，要抓紧完善党代表提案的制度机制，成立提案收集整理机构、提案审核机构、提案督办机构、提案反馈机构等，初步形成相对封闭的提案制度运行模式，形成有效运转、相互衔接的完善的制度体系，从而保证提案制的有效性[5]。

三、完善党内选举制度

党内选举制度是党内民主的一项关键制度。十六大以来，党的各级组织部门不断探索和完善干部选拔任用机制，大力推行“公推差选”、“差额直选”等选拔方式，为党内选举制度的进一步完善提供了现实借鉴。十八大报告进一步提出，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。

（一）不断完善差额选举制度

中共中央党校党建部主任王长江教授认为，党内竞争性选举是大势所趋，早晚的事。为此就要不断完善差额选举制度，逐步扩大差额选举适用的范围层次。《基层组织选举工作暂行条例》仅对党的基层委员会委员及以下层次作出了差额选举的规定，而对基层委员会的领导班子成员的差额选举没有硬性要求。从一些地方的实践来看，可以适当扩大差额选举的层次范围，不仅是党委委员甚至是党委书记，不仅是乡镇一级甚至是县区一级，都可以实行差额选举。同时可以适当扩大差额选举的比例，比如在基层党委委员的差额选举中，可以将比例扩大为3：1甚至5：1，这样才能真正选出代表群众利益、人民满意的干部。

（二）改革完善候选人介绍方式和内容

要通过组织介绍和候选人自我介绍相结合的方式，对候选人的文化程度、知识水平、政治履历、以往政绩、财产收入、子女就业等方面情况，进行详细、准确、适当的介绍和宣传。这一点可借鉴新华社对新一届中央政治局常委的介绍，增加家庭财产、配偶子女、个人爱好等方面的内容。逐步建立候选人与党员代表见面交流制度，试行竞职演说和政策辩论制度，让党员或党员代表对候选人的参选动机、施政举措有充分的了解，切实改变目前存在的许多党员或党员代表“选前不识人、选后人未识”的局面，也有利于更好的落实党员或党员代表的知情权、参与权、选择权和监督权。

四、完善党内监督制度

完善党内监督制度，是发展党内民主的内在要求，也是维护党风党纪、反腐防腐的重要手段。要强化党委会和常委会集体领导作用，在坚持已有监督制度的基础上，不断完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度，充分发挥监督作用，有效防止腐败发生。

（一）强化党委会和常委会集体领导作用

历史经验证明，集体领导是民主建党的坚硬基石，是避免专制的重要制度保障。关于集体领导，从《党章》中民主集中制的有关内容来看，其领导机关是指党的各级代表大会和它产生的全委会。然而长期以来，一些地方往往以书记办公会、常委会代替全委会行使职能，全委会的重大作用没有得到有效发挥，在常委会中也经常出现书记定调、“一把手”拍板的情况，不仅削弱了党的集体领导，使决策的科学性、严谨性打了折扣，还会给个别人搞个人专断以可乘之机。

因此，一方面要认真落实民主集中制和集体领导原则，严格规范书记的权力，实行重大问题、重要事项“一人一票”、书记“末位发言”制，坚决杜绝“一把手”垄断“集中”的现象。另一方面要把书记办公会和常委会代替全委会行使的部分职责还给全委会，同时还应明确全委会决策范围，科学合理地界定全委会、常委会的职责权限，既防止把本应由全委会集体讨论决定的问题交由常委会或其他形式来决定，又防止把所有工作不加选择地拿到全委会上来讨论；完善全委会议事规则，适当增加全委会召开次数，由“功能性会议”转变为“制度性会议”；科学规范全委会议事决策程序，努力建立一套科学化、民主化、规范化的工作机制，努力克服少数人“拍脑袋”决策、随意性较大的弊端。

（二）完善党员定期评议基层党组织领导班子制度

党员定期评议基层党组织领导班子，是有效开展党内监督、发扬党内民主的一项制度。近几年来，各基层党组织按照《中国共产党章程》和《关于党内政治生活的若干准则》的要求，制定了党员定期评议党组织领导班子制度，在提高基层党组织领导班子的思想水平和党性修养方面，发挥了重要作用。然而在评议的过程中，一些基层党组织存在着自我肯定多、缺点不足少，一团和气多、批评建议少，避实就虚多、坦率诚恳少等问题，甚至流于形式，走了过场。

党的十八大报告提出，要完善党员定期评议基层党组织领导班子制度。首先要严格规范评议程序。评议工作应由上一级党组织派出三人以上的党员组成评议领导小组主持并全程参与，与被评议对象有利害关系的，应主动申请回避；被评议者因故不能参加评议的，须经上级党组织批准；党员或党员代表非经评议领导小组批准，不得无故缺席；不参加评议投票的党员，不能委托他人代为投票。对述职内容、评议方法、计票方式等，都要做出明确规定。其次要量化、细化评议内容。不能笼统地从“德”、“能”、“勤”、“绩”、“廉”五个方面来评议，应结合单位实际、岗位特点使评议内容尽可能的合理化、标准化。再次要及时反馈评议结果。评议结束十日内，应召开党员大会或党员代表大会，由领导班子成员对个人的评议结果向大会作表态性报告。最后可适当增加评议次数，由每年一次改为年中、年末各一次，必要时还可进行专项评议。

在健全党内民主制度体系中，党员民主权利保障制度是基础，党的代表大会制度是重点，党内选举制度和党内监督制度是关键，只有使这几项制度相互联接，协调联动，共同构成一个有机的制度体系，才能切实推进党内民主[6]。

［1］本书编写组.十八大报告学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社、学习出版社，2012.

［2］欧阳淞.关于尊重党员主体地位的几点认识[J].党建研究，2008（10）:14.

［3］靳晓霞.完善党内选举的路径分析——以落实党员选举权为维度[J].求实，2010（9）:20.

［4］刘涛.关于完善党的代表大会制度的几点思考[J].中共福建省委党校学报，2009（7）:41.

［5］端木婕.实行代表提案制——完善党代表大会制度的重要举措[J].北京党史，2013（1）：14.

［6］孙功，颜杰峰.党内民主制度体系的科学构建[J].安徽理工大学学报（社会科学版），2013（3）:7.