新时期南宁市农村扶贫工作的路径研究

吴欢欢 王造兰

作者：吴欢欢，中共南宁市委党校公共管理教研部讲师；王造兰，中共南宁市委党校公共管理教研部讲师，邮编：530007

南宁市自上世纪80年代起，开展了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标的大规模扶贫开发。经过各级党委、政府的精心组织，社会各界的大力支持和贫困地区广大干部群众的艰苦努力，先后实施了农村经济体制改革、家庭联产承包责任制（1978年—1983年）、重点扶持老少边山穷地区基础设施建设（1984年—1985年）、全面实行开发式扶贫（1986年—1993年）、“八七”扶贫攻坚（1994年—2000年）、整村推进贫困村扶贫开发（2001年—2010年）等扶贫方式，贫困地区经济社会各项事业有了较快发展，区域差距扩大的趋势得到缓解，为全市全面实现小康目标打下了一定的基础。

然而，受历史、地理、经济发展条件及体制等多重因素的影响，南宁市城乡发展、区域发展、经济和社会事业发展不平衡的问题仍不同程度存在，农村发展相对缓慢，扶贫工作仍面临着十分严峻的形势。据统计，南宁市贫困人口占全市人口比重的1/6，占全区贫困人口比重的1/8，主要分布在大石山区、偏远山区、水库库区，这些地方地域偏僻，资源贫乏，自然条件恶劣。虽然许多贫困人口已经解决温饱问题，但是由于收入来源少，家庭基本没有积蓄，因灾、因病、因学、因失业等原因导致返贫现象严重，抵御自然灾害和突发事件的能力差，贫困地区巩固脱贫成果的任务十分艰巨。

近年来，自治区、南宁市高度重视扶贫开发工作，自治区出台了《实施新一轮扶贫开发攻坚战的决定》以及28个配套文件，进一步加大了扶贫投入和政策扶持；南宁市在2012年3月份出台了《关于加强“十二五”时期社会扶贫工作的意见》、《南宁市农村扶贫开发“十二五”规划》等文件，在全市范围内掀起了新一轮扶贫攻坚战的高潮。南宁市委市政府已经充分地认识到，要保持经济平稳较快发展，必须深入推进扶贫开发，尽快解决南宁市224个贫困村、99.2万多贫困人口“行路难、饮水难、增收难、上学难、住房难”等问题。

一、南宁市扶贫开发工作主要措施

“十一五”期间南宁市有2个国定贫困县（马山县和隆安县），一个区定贫困县（上林县），317个区定贫困村。从2005年开始，南宁市分批对317个贫困村实施整村推进扶贫开发。据统计，到2010年底，全市317个贫困村全部达到整村推进扶贫开发的目标，农民人均年纯收入3293元，比2009年的2908元增加385元，增长了13.2%。按国务院颁布的扶贫标准（人均年纯收入1196元以下）监测，全市贫困人口减少5万多人。2012年是实施“十二五”规划的第二年，也是我国实施《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》的深化之年。按照人均纯收入低于1500元的新扶贫标准统计，又确定我市“十二五”整村推进贫困村名单共224个（64.9万人），其中首批108个（2011年纳入国家规划的贫困村是39个），第二批116个（表1-1）。

表1：南宁市“整村推进”贫困村一览表（单位：个）

过去一年，围绕“行路难、饮水难、增收难、上学难”等贫困地区群众迫切需要解决的问题，南宁市紧紧抓住贫困村基础设施建设，加大产业开发，加强扶贫培训，创新扶贫开发方式，贫困地区基础设施进一步改善，扶贫产业开发取得新发展，贫困地区农民收入取得新突破。

（一）以基础设施建设为重点，大力改善贫困地区生产生活条件

2011年，南宁市全年投入财政资金11946万元（其中市本级财政扶贫资金1500万元，中央和自治区财政投入10446万元），修建贫困地区道路262条合计500公里，解决约10万人行路难问题；修建人饮工程777处，解决1.22万人饮水难问题。实施了广西大石山区人畜饮水工程建设项目、广西贫困地区基础设施建设项目、南宁市2011年为民办实事项目、贫困村和革命老区通屯水泥道路项目、民族乡通屯道路硬化项目等。同时，结合社会主义新农村建设目标，实施水、电、路、气、房以及环境改善“六到农家”工程，自下而上制定整村推进贫困村规划，进一步改善贫困地区基础设施条件，促进贫困地区群众加快脱贫致富步伐。

（二）以产业开发为支撑，着力解决贫困地区可持续发展问题

以实施自治区扶贫“十百千”产业开发示范工程为抓手，充分发挥贫困地区生态环境和自然资源优势，培育壮大特色种养支柱产业，引导贫困群众从零星分散的产业开发转变为集约经营、连片规模开发和基地化异地扶贫；强化通过扶持龙头企业、农民专业合作和互助资金组织等带动贫困农户的产业发展。2011年，市本级财政投入800万元，在马山、隆安、上林、邕宁等县（区）建设四大产业化扶贫示范基地，用于实施以下四个产业化扶贫项目：一是在隆安、马山、上林、邕宁等县（区）发展中药材种植3万亩；二是在全市贫困村发展百香果种植示范基地5000亩；三是在上林、横县、宾阳等县贫困村发展桑菇配套种植基地3000亩；四是在全市贫困村发展养猪5000头、养殖家禽10万羽。南宁市贫困村产业化扶贫通过采取“异地产业扶贫”的方式，以“公司+专业合作社+基地+农户”的模式来经营发展项目，促进农户增收，解决因贫困户分散或缺乏生产条件而造成贫困村农业产业开发无法形成规模化、集约化、标准化生产的矛盾。

（三）以提高贫困群众基本素质为根本，大力实施智力扶贫

南宁市始终坚持扶贫与扶智相结合，按照“实际、实用、实效”的原则，有针对性地开展多种形式的培训，提高农民的整体素质。2011年投入357.23万元，对2910名贫困地区群众开展转移就业培训，其中大石山区特困学历生881人，普通学历生1109人，短训班共920人，提高了劳动力转移的就业率和稳定率，增加贫困村群众收入；投入77.6万元，对14062名贫困群众进行实用技术培训，使每户都有1—2名劳动力掌握扶贫产业开发项目所需的生产技术；投入19万元，对278名贫困村“两委”干部进行培训。同时，引导通过各种渠道开展劳务输出，发展劳务产业，努力推进劳务输出向常年型、技能型、企业型转变，力争劳务收入占农民人均纯收入45%以上。通过多种形式的培训，劳动者的整体素质得到较大提升，培养了一大批有文化、懂技术、会经营的新型农民。

（四）以落实扶贫专项资金为基础，有效解决贫困农民发展资金难题

2007年以来，南宁市先后开展了扶贫资金专项治理、扶贫资金监管“安保工程”、扶贫资金绩效考评、纠正扶贫资金管理使用中不正之风等活动，加强对扶贫项目资金使用的监管，有力地促进了扶贫资金的规范管理使用。同时积极争取中央、自治区财政扶贫资金的支持，加强对扶贫资源的整合，争取其他强农惠农资金，如交通、生态能源、水利、教育、卫生等部门资金和各种社会资源，投入扶贫开发主战场，发挥扶贫最大效益。为了帮助贫困群众解决生产资金不足问题，充分调动贫困群众融资发展生产的积极性，南宁市认真抓好扶贫到户贴息贷款的发放工作，2011年争取到自治区安排贴息资金530万元，帮助1.2万户贫困农户向金融机构贷款10600万元投入生产，增加收入。

二、南宁市农村扶贫工作的困境

南宁市扶贫工作在取得一定成效的同时，实际上也陷入了某种困境。这些困境不仅具有普遍性，同时也反映当前中国农村扶贫工作所面临的瓶颈。扶贫工作的困境主要体现在以下三方面：

（一）返贫现象的频发性和反复性问题

当前，农村很大一部分贫困人口的生活水平仅仅维持在最低水平线上，自然灾害、疾病等突发冲击都可能威胁到他们的生存。吉登斯曾对当代全球化社会进行分析，将人的不确定性扩散的高风险归为四种危机情况，其中第二种危机涉及大规模贫困的发展，即所谓的“贫困大毁灭”。他认为，造成贫困的原因不是缺少经济发展，而正是因为这种“发展”本身[1]。风险社会下的贫困具有多发性和不确定性，而农村医疗保障制度成为相关反贫困政策实施所遇到的困境的典型例子。中国对农村医疗保障的探索始于20世纪60年代，当时兴起的合作医疗取得了巨大成功，解决了绝大多数低收入农民的医疗保障问题，在国际上一度被誉为成功的“卫生革命”[2]。但随着中国农村家庭联产承包责任制的推行，合作医疗失去了赖以存在的经济基础，农村医疗卫生保障事业发展严重滞后，广大农村居民不能获得合理的医疗卫生服务，自费医疗再次成为农村占主导地位的医疗制度。与此同时，农民人均纯收入增长缓慢，甚至在某些年份出现下滑的趋势，而医疗保健的费用却持续攀升。在这种情况下，近年来疾病支出负担成为农村居民致贫和返贫的主要原因[3]。

（二）开发式扶贫与救济式扶贫的选择问题

经过20多年的扶贫开发的探索和努力，开发式扶贫是反贫困的一个主要思路和重要经验。但是一些地区未能因地制宜，根据当地贫困的实际情况确定扶贫思路，试图依靠单一的项目扶贫、产业扶贫等方式解决农民贫困。当前，扶贫开发的任务已不是单一层次的解决基本温饱问题，而是也要注意巩固温饱成果，实现稳定脱贫，进而为达到小康水平创造条件[4]。因此，目前扶贫开发工作中所存在的一些困境问题需要注意解决。其一，未解决温饱问题的贫困人口，受自身条件和环境因素的限制，比如身有残疾或重病、地处偏远、环境恶劣、资源极度贫乏等，脱贫的难度与过去相比越来越大，很难通过现有的开发式扶贫实现脱贫。其二，现有的开发式扶贫主要是发展小规模农业，以改善农村基础设施、扶持发展种养业、强调短平快的项目为重点，这对于较快地解决基本温饱问题是非常有效的，但是，随着扶贫工作目标的提升，要进一步实现稳定脱贫、进而奔小康的目标，现有开发式扶贫方式的潜力是十分有限的[5]。因此，开发式扶贫方式的成功应用是取决于当时当地的客观条件，不是取决于过去我们是否成功的开发式扶贫方式。因此，如何根据当地贫困情况选择适合农民脱贫的扶贫方式十分关键。

（三）极端贫瘠地区扶贫行动的“囚徒困境”

扶贫工作的开展使一部分贫困地区农民走上脱贫的路子，生活条件也逐步好转。然而，随着扶贫工作的不断深入开展，一些极端贫瘠地区的贫困人口仍旧处于“绝对贫困”线上，成为扶贫工作的瓶颈问题。一方面，国家、政府虽然在这些地区投入大量的人力、物力、财力，但是由于受到边远地区环境条件恶劣、生产生活资源贫乏、社会发展落后的限制，国家扶贫措施难以有效开展，许多贫困户无法享受基础设施改善带来的益处，扶贫的可持续性受到打击；另一方面，尽管“行路难、用电难、用水难、教育难”等问题极为突出，然而中国农民对土地所怀有的独特地缘关系，让一部分村民难以割舍对乡土的情感，不愿转移安置，仍旧选择在“生我养我”的地方继续生存。如今，留守贫困农村的主体多为老弱病残群体，劳动力大量转移，贫困村也成为毫无生气的“孤村”。由于不同利益主体各自选择不同的思考方式，理性结果导致留守村民与政府互不合作，扶贫工作陷入脱离困境，扶贫攻坚难度加大。

三、南宁市农村扶贫工作发展思路及路径探究

党的第十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出：“深入推进开发式扶贫，逐步提高扶贫标准，加大扶贫投入，加快解决集中连片特殊困难地区的贫困问题，有序开展移民扶贫，实现农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接。”新形势下，应树立社会成果共享的理念，研究当前农村扶贫工作的困境，探索南宁市扶贫工作的推动路径、经营模式，确定应对思路。

（一）坚持农村产业扶贫，示范带动，以“三种方式”拓宽贫困村致富路子

扶贫开发工作的思路要由过去重视基础设施建设转变到重视产业化扶贫上来，选准产业建设项目，坚持产业化经营发展战略，抓好产业化扶贫示范基地，通过示范基地带动和辐射周边贫困群众发展产业。

一是因地制宜，选准扶贫产业开发项目。将产业开发与贫困地区的自然资源优势紧密结合，帮助贫困村农民调整产业结构，形成一个稳定的收入来源。要围绕农业产业化发展方向，从整村推进村生产发展的基础，以及市场需要的行情确定产业项目，建立一定规模的产业基地，打造“一村一品，一户一项”的产业格局。二是调整模式，实现发展方式由粗放经营向集约经营转变。要采取“公司＋基地＋合作经济组织＋农户”、“龙头企业＋合作社＋示范基地＋贫困农户”、“合作经济组织＋基地＋农户”等多种模式将千家万户的小生产与千变万化的大市场有机地连接起来，提高贫困农户参与产业开发的组织化、专业化程度，提升农户抵御自然灾害、参与市场竞争的能力，实现规模种养，稳定增加收入。三是示范带动，以点带面扩大脱贫辐射面。通过依托龙头企业带动贫困农户发展种养业，建立示范基地，同时通过对贫困户进行种苗等物资补助、加大到户贴息贷款发放力度、加强技术指导和培训等方式推进贫困村产业发展，拓宽农民增收渠道。

（二）完善基础设施建设，统筹兼顾，以“三种思路”改善贫困群众生产生活条件

完善的基础设施是群众生产生活的基本要求，也是富民惠民的必要条件。要以贫困村村屯道路、人饮、通电、贫困户住房改造等工程建设为重点，帮助贫困群众解决“行路难、饮水难、用电难、增收难”等实际问题，为消除贫困地区自然条件障碍、奠定发展基础创造良好条件。

一是统筹安排。优先解决制约贫困地区发展的基础设施滞后问题：针对贫困地区普遍存在的基础设施薄弱问题，要重点安排一些周期短、见效快、覆盖面广、能使群众直接受益的农村小型基础设施建设项目；较贫困地区要全力实施集中连片特殊困难地区开发攻坚工程，基本消除绝对贫困现象。二是统一规划。对贫困村基础设施项目进行统一规划，认真勘察设计，确保项目建设标准和质量，把村屯道路建设、人畜饮水工程、沼气池建设等贫困村群众基本生产生活条件列入扶贫基础设施建设重点。三是统一管理。贫困村基础设施项目的申报按照整村推进工作规划，集中群众意见，对项目的规模、基础进行评估和预测，按照急缓程度和群众建设积极性高低排序，申报编入贫困村基础设施建设项目库。

（三）注重扶贫培训教育，转变观念，以“三种形式”增强贫困群众自我发展能力

“扶贫先扶志，治穷先治愚”，扶贫教育应坚持“按需施教”的原则，把扶贫与扶勤、扶志紧密结合，继续加大扶贫培训教育力度，努力提高贫困人口素质，发挥其积极主动性，走自我积累、自我发展之路，提升自身生存和发展的能力。

一是重点抓好农村技术能人和经济能人的培训。围绕产业结构调整和农民增收，重点提高贫困地区农业科技含量，因地制宜，瞄准市场，以效益高、销路好的特色农林果产业和特色养殖业为主，开展“实际、实效、实用”的新技术培训和新品种推广。二是重点抓好贫困农民职业技能培训。要注重市场需求，培训对市场、对农民有用的技能，输出市场可用之才，达到劳动力供给与劳动力需求相对平衡，力争做到每个贫困农户掌握1-2门实用技术，促进贫困乡村富余劳动力向非农业产业和城镇转移。三是重点抓好贫困村干部培训，提高组织扶贫开发的能力，为实现扶贫开发各项任务提供有力的智力支持和组织保证。通过上述培训，提高贫困群众自我发展能力，拓宽增收致富门路。

（四）落实资金监管措施，科学管理，以“三道关卡”提高扶贫资金使用效益

加强信贷扶贫工作，扩大扶贫龙头企业、贫困农户的贴息贷款，促进贫困村产业发展。扶贫资金实行专户储存、专账核算、专人管理、专款专用、封闭运行，严格执行财政扶贫资金管理制度，切实加强资金管理，确保资金使用效益和安全。

一是严把资金投向关。要把扶贫资金投入到与贫困区域发展、贫困村民生活生产密切联系的项目上，坚决杜绝“形象工程”和“政绩工程”，从源头上把握扶贫资金的针对性和实用性。二是严把资金使用管理关。加强扶贫资金在项目前期工作、项目实施和项目竣工验收交付使用三大环节中的监管，按照“项目跟着规划走，资金跟着项目走，检查跟着资金走”的原则，严格实行项目资金公示、报账制，规范扶贫资金的使用，所有项目资金实行封闭运行、报账制管理。同时加强年度财政扶贫资金绩效考评工作，确保资金专项专用、安全运行。三是严把监督管理关。每年定期和不定期地组织专项扶贫资金检查，对项目实施单位当年的扶贫项目资金使用情况及时予以监督，发现问题，立即督促纠正和整改，确保扶贫项目资金的落实和效益的发挥。

（五）广泛动员社会力量，合作共赢，以“三种渠道”增强扶贫工作凝聚力

社会帮扶是全社会参与扶贫开发的重要渠道，为政府扶贫工作注入了新活力和新动力。按照“大扶贫”的工作理念，加强社会扶贫工作的指导，强化定点帮扶工作责任和措施，充分发挥社会力量在推动产业化扶贫开发、促进贫困地区劳动力培训和转移等方面的积极作用。

一是加强机关单位定点帮扶贫困村工作。继续实行“领导挂点，单位包村，干部包户”的工作责任制度，把扶贫工作与新农村建设指导员工作结合起来，帮助群众理清发展思路，制定发展规划，整合资源，积极推动以产业开发、基础设施建设和扶贫培训等为主要内容的扶贫开发，切实改善贫困地区落后面貌。围绕保障和改善民生，开展献爱心送温暖活动，解决困难群众迫切需要解决的现实问题。二是引导非政府组织和民间组织参与扶贫开发。随着非政府组织的发展壮大，其关爱社会弱势群体的经费和项目也日见增多，南宁市应积极争取各类非政府组织和民间组织参与到扶贫开发工作中，如中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会、中国人口福利基金会、中国扶贫基金会等非政府组织发起的“希望工程”、“春蕾计划”、“幸福工程”、“母婴平安 120项目”等，都能协助政府共同推动南宁市贫困人口脱贫致富。三是建立统一的市级社会帮扶平台，整合各方帮扶力量。政府组织建立包括贫困地区帮扶项目库、贫困人口帮扶跟踪档案等协调、对话功能在内的社会帮扶平台，引导政府各职能部门与社会各方帮扶力量沟通交流，实现贫困帮扶的公开化和透明化，有利于各方力量在不同层次上相互补充[6]。

[1]安东尼吉登斯．超越左与右：激进政治的未来[M]．北京：社科文献出版社，2000.

[2]世界银行．2007年世界发展报告：发展与下一代[R]．北京：清华大学出版社，2007.

[3]李晓嘉，刘鹏．中国农村医疗保障制度与农民贫困的实证研究——以广东省为例[J]．经济与管理，2010（10）.

[4]赵慧珠．走出中国农村反贫困政策的困境[J]．文史哲，2007（4）.

[5]郭洪，朱明熙，张楚．少数民族地区农村扶贫中值得关注的问题[J] ．财经科学，2011（4）.

[6]刘维忠．新阶段新疆农村扶贫开发模式与对策研究[D]．新疆农业大学，2010.