基层党代表密切联系党员群众问题研究

赵建波

（中共聊城市委党校 党史党建教研室，山东 聊城 252000）

密切联系群众的优良作风，是我们党始终保持强大战斗力的根本保证。党代表是各级党的代表大会活动的主体，是党组织联系服务党员群众的桥梁和纽带。基层党代表处于党组织的最基层，分布在社会各行各业的基层党组织中，生活在普通党员和广大群众中间，具有密切联系党员群众的天然优势。结合当前聊城市基层党代表联系服务党员群众的实践及成效，在调查研究的基础上，深刻剖析目前基层党代表密切联系党员群众的现实困境及其制约因素，提出加强基层党代表密切联系党员群众的建议具有重要意义。

一、基层党代表密切联系党员群众的实践及成效

党代表密切联系党员群众是推进党代表任期制的关键问题，其成效直接关系到党代表任期制的生命力。聊城市各级党委和组织部门为贯彻落实中央决策，积极开展基层党代表联系党员群众的实践，取得了初步成效。

1、基层党代表密切联系党员群众的实践。（1）建立了党代表联络机构。为发挥基层党代表密切联系群众的桥梁纽带作用，便于基层党代表顺利开展联络、服务工作，作为党代表大会常任制试点县的山东省高唐县委于2003年成立了党代表联络办公室（简称“党联办”）。党联办具体负责做好党代表的联络、接待、信访、办理代表提案等工作。党代表按区域和工作性质划分为16个代表团，各代表团建立了党代表联络小组，构筑起了县委、党代表和群众之间的党代表工作平台。高唐县党联办建立了常设机构，有专人负责、专项计划，真正做到了上下一盘棋、工作有合力。在实践过程中积极探索发挥基层党代表作用的工作平台和工作机制，在提高创新基层党代表密切联系群众工作的同时，还积极做好基层党代表服务保障工作，为促进基层党代表发挥作用提供便利条件，进一步推进了党代表任期制工作的深入实施。（2）明确了基层党代表联系党员群众的职责和任务。山东省冠县县委对基层党代表联系党员群众做出明确规定，要求党代表向党员群众宣传党的路线方针正常、重大决策和重要会议精神；收集党员群众对各级党代会决议和党委政府重要工作部署的建设性的意见和建议，以及党员群众在生产生活中的意见和要求；了解和反映党员群众的思想状况、生产生活情况等，帮助广大党员群众排忧解难，解决实际问题。创新了基层党代表联系群众的方式和方法，通过党代表参加基层党员的组织生活、走访谈心、开展调查研究等方式了解社情民意，协调解决实际问题，并向各级党委提出意见和建议。（3）制定出台了党代表联系党员群众的工作制度。一是制定了不同类型的“三联制度”。为充分发挥基层党代表的作用，拓宽下情上达、上情下达渠道，高唐县先后出台了《党委委员联系党代表制度》、《党代表联系党员群众制度》等文件，构建了“党群联系链”，确保党代表始终成为保持上下联系的关键环节。为确保活动取得实效，县委组织部专门为党代表印发了《党代表手册》，要求每名党代表联系本选举单位3-5名党员，每年帮助有困难的党员解决1-2个实际问题，并记录在册。冠县探索实行了以“县委委员（候补委员）联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众”为主要内容的“三联”制度，让党代表更好地扎根基层、服务群众。临清市推行每名市级党代表至少联系5名党员和10名群众，每名乡镇党代表至少联系3名党员和5名群众的活动。二是出台了考核和述职制度。高唐县委每年组织代表选举单位的党员、群众，对代表履行职责的情况进行一次考核，其结果作为民主评议党员代表的重要依据。同时，代表要定期向本单位党组织报告工作，接受本选举单位党员的监督。三是建立了基层党代表与党员群众双向互动的联系机制。莘县县委要求县党代表要定期向自己联系的党员群众传达和解释县委的决策和决议，又要征求和收集群众关于党的建设和经济社会建设方面的意见和建议，及时反映给县委，保证党员群众与党委之间的双向互动。

2、基层党代表密切联系党员群众取得的成效。（1）增强了基层党代表的代表意识。过去因制度和机制不完善，党代表发挥作用局限于党代会召开期间。高唐县实行党代会常任制以来，基本扭转了从前多数基层党代表“五年开次会，会期三五天，举手画画圈，散会就靠边”的认识，现在转变为“一干就五年，天天不敢闲，调研提议案，责任重如山。”这种转变充分释放了基层党代表的主体功能，代表们通过视察调研、走访联系、议事恳谈等活动，积极服务群众、参与党务、监督党委，充当群众的“知心人”、党员的“代言人”、党组织的“当家人”的角色，发挥党代表的积极作用，增强了荣誉感、责任感和使命。（2）提高了基层党代表的参政议政热情。目前，基层党代表不仅在党代会上直接参与党内事务，积极建言献策，在党代会闭会期间，党代表还通过多种形式直接或间接参与议事，切实提高了基层党代表的政治地位和社会地位，扭转了过去“党代表不如人大代表含金量高”的认识，增强了党代表履职的积极性和主动性，提高了基层党代表的参政热情。（3）密切了党群干群关系。基层党代表积极发挥桥梁和纽带作用，积极落实“三联制度”，把党委的重大决策和会议精神传达到广大党员群众中去，又把广大党员群众的意见和建议反映到党组织并及时解决，赢得了民心。部分基层党代表通过自身或协调相关党组织为选区内的贫困党员群众办实事、解难事，采取“一帮一、一对一”结对帮扶措施，帮助贫困党员群众增收致富，并且积极关爱老党员、留守儿童和空巢老人，力所能力的帮助他们解决实际困难。从而实现了党员群众有所“呼”、党组织有所“应”的良性互动，从而密切了党群干群关系，增强了党组织的凝聚力。（4）提高了基层党委民主科学决策的水平。通过基层党代表密切联系党员群众，逐步扩大了党委集中民智、民意的视野，完善了对基层党代表的监督机制，提高了基层党委民主科学决策的水平。党代表及时将党员群众的愿望和诉求集中起来，反映到党委决策过程之中，体现到各项政策措施中去，提高了决策的民主化、科学化水平；通过多种方式向党委提出批评、意见和建议，积极参谋，主动监督，为发展党内民主开辟了新途径，较好地推动了基层民主的发展，推动了党委和政府的工作。

二、目前基层党代表密切联系党员群众的现实困境及其制约因素

从现阶段聊城市和全国各地的实践活动来看，党代表收集社情民意和联系群众的效果并不理想，仍然面临诸多现实困境，影响党代表联系群众的实效性。

1、部分基层党代表意识淡化，弱化了党代表的职能发挥。党代表意识是党代表独特的社会身份、社会地位和社会作用在观念上的反映，具有鲜明的政治性。党代表意识淡化主要表现为党代表角色意识弱化、群众意识淡化、服务意识薄弱等。部分党代表履职意识不强，或者平时更多的考虑本单位、本系统的业务工作，对全面工作不关心；有些党代表平常只关心领导如何要求，自己就怎么做，忽视了党员群众的切身利益问题，工作中只讲索取不讲奉献，在思想上没有重视和思考事关社会民生的各项制度安排、制度建设问题，注定不会形成亲如一家的党群关系；有些领导干部利用自己的独特身份参与社会管理和民生问题，但对于那些来自基层本身不是领导身份的党代表来讲，党代表作用发挥就受到很大限制。

2、党代表选举制度不合理，党员群众对当选党代表认可度不高。根据《中国共产党地方组织选举工作条例》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的规定，党的地方各级代表大会代表，党的基层代表大会代表，党的地方各级代表会议需经选举产生的代表，实行差额选举的办法。这种办法一方面节约了大量的人力物力，减少了选举成本，有助于选民了解候选人；另一方面也存在不合理性，如果不加以有效规范，很容易发生虚假宣传、贿赂选民等情况。由于党代表的产生还存在种种弊端和不足，选举的过程和结果往往是围绕组织意图进行，导致党代表选举的平等性、竞争性不够，影响了党员群众对党代表的认可度。

3、基层党代表中领导干部比例偏高，党代表的代表性不足。从某种意义上说，党代表是代表党内不同党员群体的利益，也就是代表着他们所处的社会阶层和社会群体的党员的利益，或者说是代表着他所在选区党员的利益。基层党代表如果是广泛的、充分的，就能够在党代会上把自己所处选区党员的利益要求充分地表达出来，就能够实现最广泛意义上的党员当家作主。但现行党代表的比例构成存在严重缺憾，领导干部占比偏大，而真正来之基层的党代表占比严重偏少。尤其在区县党代会代表中，领导干部所占比例更高，甚至出现百分之八十的比例，有群众戏言“党员代表大会”是名副其实的“党员领导干部代表大会”。这在一定程度上妨碍了党内不同声音在党代会上的表达，必然会造成党代会的决议无法体现大多数党员的意志。

4、联系群众的载体平台不完善，限制和制约了基层党代表发挥作用。随着党代会的闭幕，各种临时领导机构随之解散。由于党代表比较分散，闭会期间党代表基本处于松散的状态，缺少考核评价机制和激励约束机制，缺乏组织协调和服务保障，客观上限制和制约了基层党代表发挥作用。目前多数党的代表大会常任制试点单位，几乎都没有设立专职的必要的组织管理机构，而是在市、县、区的组织部门中设立党代表联络办公室。目前这个机构一般没有编制，没有专职人员，缺少经费保障。所以，它无论从职能上还是机构本身上，都无法承担常为党代表服务的工作需要，只是在党代会闭会期间收集代表建议和意见，负责对提案和意见的及时反馈、答复。从实际意义上说，党代表联络办公室不是党代会的常设机构，只是组织部门的一个机关科室，无法真正解决党代会闭会期间的职能。党代表联络办公室往往是联系形式比较单一、活动经费不充足、活动阵地不完善等，限制和制约了基层党代表联系群众工作的开展。

5、基层党代表联系群众的体制机制不健全，影响了党代表作用的发挥。目前各地在探索和完善基层党代表联系党员群众的体制机制方面出台了一系列文件规章制度，但只是各级党委根据实际工作的需要制定的地方性的、局部性的制度设置，尚未在全局上形成完整的制度体系，相当数量的制度偏向于“应该做什么”，而没有规范“应该如何做”，大都缺乏操作性，流于形式。一是基层党代表调研视察制度不健全，党代表开展活动往往流于形式。二是考核评价制度不健全，造成基层党代表动力性不足。由于对密切联系党员群众问题艰巨性的认识不够，造成基层党代表在联系党员群众工作上浅尝辄止；因为相关制度不健全，造成基层党代表工作压力不大。目前对基层党代表的考核还局限于偏重年度考核，而忽视了日常监督；偏重组织意见，而忽视了民意测评；偏重经济业绩考查，而忽视了服务群众成效评价。三是基层党代表联系党员群众的方式方法简单，并未真正贴近基层党员群众。虽然很多地方党委和政府在工作中对联系群众的方式进行的各种探索具有一定的推广前景，但仍旧没有跳出传统的套路，而现有联系群众的方式影响力不够，覆盖面不足，与现实的问题和时代的要求存在一定的距离。

三、加强基层党代表密切联系党员群众的建议

加强和改进基层党代表密切联系党员群众工作，充分发挥党代表的先锋模范作用，是新时期认真贯彻落实党的群众路线教育实践活动的重要一环。党代表密切联系党员群众是一项创新性工作，在实践中我们应该汲取各地创造的经验和做法，进一步总结和完善，逐步构建科学合理的长效机制，促进常态化、制度化和规范化建设，努力提高基层党代表密切联系党员群众的能力。

1、创新基层党代表增强理想信念和宗旨意识的教育培训工作。只有加强教育，才能增强党代表的群众意识。基层党代表只有牢固树立马克思主义的群众观点，才能坚持马克思主义的群众路线，才能树立“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政理念。为此，一要做好党代表的日常培训工作，使基层党代表能够及时掌握开展工作的必备知识。加强学习培训工作是提升基层党代表综合素质的关键。根据形势和任务的要求，各级党校、行政学院要不断充实和创新培训内容，汲取最前沿的理论成果，吸收最新鲜的教学素材，努力提高基层党代表培训内容的鲜活性。特别是要进一步明确党代表的代表职责、增强党代表的责任感、使命感，让党代表能够第一时间了解和掌握党的最新政策和会议精神，便于党代表在党员群众中开展宣传工作。二要创新培训内容，增强基层党代表履职的能力。加强对基层党代表参与社会建设管理方面的培训，让党代表在本职工作中发挥模范示范作用；加强党内民主建设、提案、提议撰写等技能方面的培训，让党代表能够充分发挥作用，及时准确反映党员群众的意见和呼声。

2、改革和创新基层党代表的选举办法。适当增加生产和工作第一线的基层党代表名额，采取源头把关、底数控制、增加比例、全额定向等方式，较大幅度提高基层一线代表的比例，把更多党代表的名额分配给基层，对于发展党内民主，促进政治文明建设，具有十分重要的意义。一是改革当前的选举办法，增加从基层选拔的党员代表。现行党代表产生的一个关键性环节，即在基层党员和党组织推选候选人后，必须经过党的领导机关进行“平衡”，这种操作方式的公开性和可监督性不够，有时往往成为领导人意志或领导机关内定方案的实现途径。为此，必须把选举党代表活动予以程序化、公开化，逐步在党内形成透明度很高的民主竞选机制，改变长时期以来许多党员不明白自己的“代表”是谁、是怎么产生的、自己的权利是怎么委托的不正常情况。二是创新党代表选举办法，完善选举制度。首先要建立选举机构，加强组织领导。以文件和制度的形式对党代表的选举方式、程序，选举单位的划分、代表名额的分配等作出明确具体的规定。其次要科学确定代表名额，改善代表结构，党员领导干部的比例不得高于40%，适当增加妇女代表和少数民族代表的比例，增强代表的广泛性。还要打破身份界限，鼓励平等参与竞争；组织承诺演讲，接受党员群众的选择与监督；实行秘密写票，并当场公布选举结果等。在县级以下逐步实现直接选举，县级以上可采取“差额直选”的办法进行选举。

3、创新基层党代表联系党员群众的方式方法。创新联系党员群众的工作方式，不断提高联系党员群众的能力，是各级党代表应当认真思考并不断探索的重要问题。一是要立足自身工作岗位，以实际行动感染党员群众。无论何时何地，基层党代表都必须始终走在普通党员群众的前列，以身作则、率先垂范，以自己的工作热情、工作业绩和人格魅力去影响和带动普通党员群众。并且要以诚恳谦虚的态度深入群众中间，遇见麻烦事不要“绕道走”，敢于以正确的态度直面矛盾，以满腔的热忱处理群众遇到的难事。二是要注重沟通协商方式。用平等交流、相互沟通和民主协商的方法和途径协调社会利益关系、化解社会矛盾、整合社会力量，是新时期执政党群众工作的主要方式。因此，要求基层党代表要采取结对走访等有效形式加强与基层党员和群众的沟通联系，充分利用好“党代表工作室”等平台，通过召开群众座谈会、采取个别访谈等形式，广泛倾听民声、体察民情、了解民意，同时积极开展党代表视察活动。

4、建立并畅通党代表联系党员群众和反映党员群众意愿的渠道。要通过开展代表联系党员群众、党内民主恳谈等活动，实行重要情况通报和完善党务公开、民意收集等制度，建立并畅通代表联系党员群众和反映党员群众意愿的渠道。一是设立接待室。要注意把与群众密切相关的政策、法律宣传解释到位，对有情绪的群众，要教育、疏导到位，努力解开群众的心结，平复群众的情绪。党代表轮流接待党员群众来访咨询、反映问题，为群众提供政策咨询、法律援助等“零距离”服务。二是完善恳谈会机制。通过定期召开座谈会的方式，面对面的与党员群众交流，收集党员群众工作、生活中的“烦心事”，捕捉人民群众的“急难愁”，积极关注党员群众的冷暖需求，了解党员群众的真实意愿。三是运用互联网关注民情、了解民意。借助网络不受时空限制、传播效率高的特点，着力拓宽社情民意收集渠道，使之成为了解民意的有效载体和通道。对于收集到的党员群众最关注的意见和最集中的难点、热点问题，要及时梳理，向社会公布，并责成相关部门限期落实办理。

5、建立和完善党代表密切联系党员群众的制度和机制。党代表密切联系党员群众只有逐步走上制度化、规范化的轨道，才能逐步形成基层党代表管理、服务、履职、监督等方面制度体系，才能有效规范和保障基层党代表任期内的履职。一是建立和完善基层党代表应邀列席参加有关会议制度。地方党委召开全委会、常委会和其他有关会议，可根据会议议题邀请有关党代表列席会议，发挥党代表在反馈情况、参与决策和民主监督等方面的积极作用。各基层党组织召开党委会议时，也要根据情况邀请本单位或本辖区的党代表列席会议，注意听取党代表的意见和建议。二是建立和完善基层党代表视察调研制度。要定期或不定期组织党代表对有关事项进行视察调研，提出合理化建议。三是建立和完善基层党代表提案、提议办理制度。四是建立和完善党代会闭会期间基层党代表活动制度。党代会闭会期间，应本着便于组织、便于活动的原则，按照行政区域或行业系统建立若干个代表小组。各代表小组原则上每年至少组织2次活动，活动应做到围绕中心，明确主题，突出重点，形式简便，注重实效。五是建立和完善对基层党代表的激励约束机制。坚持用组织考核和选区党员群众评价相结合的方式，定期对党代表履职情况进行考核评价，兼顾社会评价，并依据考评情况进行表彰。对任职期间难以履行党代表职责的，应建议其辞去党代表职务。对于出现的空缺，应尽快在原选区进行增补，充分调动和激发党代表的积极性和主动性。