涉河建设项目管理问题及对策

江耀章 广州市花都区花山镇农业农村技术服务中心

河道作为我国防洪工程体系中的重要构成，防洪价值高。而涉河管理也备受关注，是保证河道防洪价值发挥的前提，水利部门在涉河管理中承担主要责任。但近几年，涉河管理也面临范围扩大，跨河、穿河、临河等建筑物增加的现实挑战，要想做好涉河管理工作，确保河道防洪功能的稳定发挥，且不影响各行各业发展，需要从涉河管理现有问题的剖析入手，基于已经积累的涉河管理经验，找到现有问题解决的有效对策。

1.涉河建设项目

涉河建设项目是指在河道管理范围内开展的跨河、穿河、穿堤、临河等相关建设的项目，其涉及行业面较广，有公路、铁路、水运、化工、电力、市政等多个行业部门牵涉其中，各行业在建设管理方面对应不同的职责和管理规范，且各主体基于自身利益的维护可能存在管理中的争议冲突，对流域综合规划、水利管理、防洪规划和防汛抢险等造成不利影响。对于具体的涉河建设项目管理来说，牵涉到不同级别的水利工程、河道建设项目，涉河建设项目管控承载着不小的压力，也面临一定阻力，暴露出部分问题，如施工不良、生态破坏、建设规划不科学、管理体系不健全、安全隐患大等。因此我们需高度关注涉河建设项目管理，以科学性的规划与合理性的施工部署提升涉河建设项目管理实效，真正发挥项目价值。

2.涉河建设项目管理强化的意义

涉河建设项目管理对涉河建设项目质量有直接影响，进而影响项目使用，与人类生存及生活息息相关。河道作为宝贵的自然资源，起着重要的防洪保护作用，其承载地表淡水资源，用于人们生活生产用水供应，且具有排洪泄洪、防洪排涝等功能，切实保障人们的生命和财产安全。此外，河道具有良好的蓄水能力，直接与地下水连接，使得地下水能稳定地流向河道，实现对周边环境的水源补给。河道也可以带动水力发电，满足人们生产生活用电需求。河道也支持航行运输，方便物资流通，由此可见河道价值高。因此，涉河建设项目管理力度的加大必不可少。做好涉河建设项目科学管理才能确保其多重价值充分、稳定发挥。在涉河建设项目管理中应认识到河道系统天然的属性，以上下游、干支流的管控为导向，以整体管理把关做好涉河建设部署，关注某一局部河段的变化，分析其对河道上下游、左右岸的连锁冲击。在宏观统筹的基础上又要关注细节，做好建设审批工作、安全监管工作、加强工程质量验收，交出涉河建设项目管理的满意答卷。

3.涉河建设项目管理既存问题

3.1 审批方面的问题

主要表现为审批制度不健全、审批范围不明确、审批技术标准缺乏及行政干预明显。具体来说，审批制度不健全。水利部门是涉河建设项目管理的主体，采取逐层审核模式，自上而下的审批流程，导致审批周期较长，部门协调难度较大，审批成本较高，且出现多部门、多层次单位之间的审批争议。部分单位在审批时重点考虑部门和地区权益，审批考虑不足，此外牵涉部门多、审批节点多导致审批不及时，审批制度亟待优化，审批流程亟待简化。审批范围方面主要是不够明确与细化。近几年涉河建设项目增多，项目规模较大，但缺乏不同类型、不同规模项目的审批标准，审批时一律需提交防洪评价报告，针对防洪影响较小的建设项目防洪评价无实质意义，且增加项目建设评价报告费用支出。审查技术标准方面，主要考虑到涉河建设项目与桥梁、输油管道、穿堤临河等基础工程关联，现有的行业规范、规程对审查标准没有做详细说明，主要参考《河道管理范围建设项目防洪评价报告编制导则》，审查结果不理想，加上河道冲刷深度变化、流速变化量化评估难，多依靠评审专家个人经验，审批带有主观色彩，审批较随意。在这之外，也出现了行政干预现象。因涉河建设项目多为国家投资项目，部分建设单位以工期紧、任务重等理由请政府部门出面协调，存在未批先建、边批边建等违规建设情况，河道主管部门受当地政府的压力审批流于形式，对流域综合规划不足、实地调研不足，埋下河道行洪安全隐患。

3.2 规划方面的问题

“无规划，不建设”。对于涉河建设项目管理来说，前期科学合理的规划对项目实施及项目建设价值的发挥有直接影响，但我国部分涉河建设项目也存在规划不科学、不合理的问题，特别是近几年涉河建设项目增加，为赶进度，实地勘察不足，规划分析流于形式，规划人员缺乏中长期规划意识，在规划时对整个项目统筹分析不到位，导致整体河道功能价值大打折扣。此外规划的不足也存在各部门各自为政的情况，同一河道流域中不同区域对应的不同河道管理部门持不同的项目建设思路和管理方式，涉河建设项目管理被条块分割，缺乏整体规划部署，无法实现涉河建设项目的持续性运营。缺乏科学合理的规划也容易对周边环境产生不良影响，对生态系统造成威胁。因此管理人员在进行涉河建设项目管理时应基于整体管控理念，推行统一的管理思路和模式，保证涉河建设项目整体价值的充分发挥。

3.3 施工方面的问题

涉河建设项目施工作业中也存在不少问题，因项目规模较大、参与主体较多、各主体责任意识较弱、现场管控不足导致施工中安全隐患较大，直接影响涉河建设项目施工品质。施工中存在的问题主要是建设单位缺乏工程质量监管自觉性，现有施工人员技术能力较弱，无法保证施工作业规范性，工程建设质量较差，影响工程后续价值的发挥。质量验收环节也有具体的问题，如对工程项目质量检测不全面、不彻底，验收流于形式、浮于表面，工程存在较大的安全隐患，项目缺陷无法得到及时修补处理。一旦发生洪涝灾害，涉河建设项目缺乏相应的抵御能力，危及人类生命财产安全。多数地区推行统一管理与分级管理相结合的管控模式。其中，省河道主管机关负责涉河建设项目方案审批，区县河道主管机关负责涉河建设项目施工方案审查、施工过程监管、竣工验收检查等等。这意味着审批主体与监管主体不统一，两者很容易因交流不及时出现信息不对称的问题，也使得不少建设单位在办理好开工手续后不再接受审批主体的跟踪监管。而河道主管机关作为授权管理单位，只具有行政处罚决定的权力，缺乏执行权，加上人力、物力资源有限，监督管理低效。在实际的涉河建设项目管理中也存在建设单位、审批单位、监管单位立场不统一，沟通有矛盾的问题，建设单位擅自变更审批文件或设计的情况时有发生，也不乏验收阶段河道主管部门缺位的情况。建设单位因所受监管较少或监管主体监管跟进不及时，施工中无视安全的情况较多，如随意在河内建设临建、设置料场，胡乱堆放渣土废料，埋下较大的防洪隐患。

3.4 人员方面的问题

人员方面的问题主要是河道管理相关工作人员业务水平较低。河道管理复杂程度增加，河道管理一线工作人员虽然能完成基本的涉河建设项目管理统筹，如能及时填写建设项目检查记录、留取影像资料，并做好施工过程中的质量监管，但基层一线工作人员在工作任务重或者责任心缺失的情况下出现工作责任履行不到位的情况，如检查记录表填写逐渐流于形式，记录内容与施工场景不符，涉河建设项目监管质量无从保障，基层一线工作人员多身兼数职，忽视日常知识学习、技能训练，对涉河建设项目关键性技术指标了解不全面、缺乏涉河建设项目管理的新思路、新方法，且与建设单位、施工单位日常沟通较少，对隐蔽工程指标核查不到位，会增加河道防洪安全隐患。

4.涉河建设项目管理问题的有效应对

4.1 落实行政审批，把好防洪评价审查关

河道管理范围内建设项目审查属于涉河建设项目立项的前置性审查。我国《水法》和《防洪法》中明确指出，建设项目可行性研究报告按照国家规定的建设程序报请批准前，经水行政主管部门审查同意，审批部门必须严格根据涉河项目行政许可制度要求切实把好防洪评价审查关。由具备水利资质的设计院编制建设项目防洪影响评价，以对防洪标准、水文信息等指标进行定量分析。对河道演变、水流变化、河底泥沙淤积等情况作定性分析，为涉河建设项目立项提供评估指导，减少项目对生态环境、防洪工程的不利影响。针对大中型建设项目，面对涉河项目许可申请时，河道主管机关要求建设方提供项目防洪影响评价报告，以此为依据进行行政审查。先对该报告出具单位资质进行考察，并就报告内容全面性、完整性、真实性进行评判，对涉及到的具体数据、计量参数进行科学论证分析，以保证报告结论的准确性，明确涉河建设项目实施的可行性。对于妨碍行洪、降低河道泄洪能力的，影响水质及水流流态的、对堤防护岸及其他水利工程有威胁的要综合分析，谨慎审批。因涉河建设项目种类多，在建设审批时应立足实际，根据工程建设规模及投资大小，选择不同的审批方式，对应更为简化的审批流程，保证审批科学性与高效性。

4.2 完善相关的配套，落实技术规范

以制度配套建设和技术规范的落实保证防洪评价的专业性与综合性，确保涉河建设项目不会对防洪安全造成威胁。根据涉河建设项目管理办法、审批技术规范、防洪评价专家评审管理办法等细则要求，确保防洪评价报告编制合理，分析有理有据，便于审查、分析与判断。涉河建设项目施工管理要避免施工中的项目随意变更，防范隐蔽施工作业偷工减料等问题，通过对建设施工全过程的严格监管，对施工关键材料及核心施工技术、施工设备进行检验检查，避免上述要素对施工质量的不良影响，避免在建设施工中出现材料以次充好、投机取巧等行为。在涉河建设项目施工监管中要针对核心技术问题进行重点监管，如在堤身设计断面内设置支墩的情况，分析其容易引发的接触渗漏风险，评估其对土体渗透的破坏性。以技术改良避免施工作业对河道行洪能力的负面影响。要关注临河建筑物对临河滩地高度和宽度的影响，关注河道过水断面对河势变化的影响，关注临河建筑物距堤的距离问题。要考虑建设项目对水流形态的不利影响，评估其对河水水质的污染风险威胁等，真正做到事无巨细。施工单位不得无视水利部门施工标准，随意堆放施工弃料，破坏水利工程。

4.3 关注施工安全，减少作业风险

水行政主管部门加大检查力度，对建设中占用河道、占用湖泊、占用河道管理范围内土地、跨越河道、穿越河床的建设项目明确其施工位置和界限，若发现不按标准施工的则提出整改意见或下达停工通知书，由建设单位调整后再准许开工建设。水行政主管部门可在项目建设时与建设单位签订合同，收取履约保证金，以约束建设单位行为，避免出现河道防护不到位，河道弃渣弃料堆积的问题。在这基础上，要重视涉河建设项目验收管理，对应明确的验收流程，我国常规的验收流程见图1。在验收管理中重点检查工程质量，成立专门的质检部门进行质量隐患的排查，了解项目构成发现细微隐患，一旦发现质量不合格则要求施工单位立即整改，对存在较大安全隐患的要及时上报审批处理，若项目验收合格，后续也应开展日常检查和监督工作，确保工程建设质量符合环境特征，以各级河长管河优势的发挥实现涉河建设审批、建设、验收、管理统筹，并作为日常巡检项目确保其常态化执行。

图1 涉河建设项目常规质量验收流程

4.4 加强业务指导，注重技术培训

当务之急是提升基层管理人员业务能力。基层一线管理人员应不断提升业务能力，认真做好涉河建设项目管理工作，以切实保障涉河建设项目管理质量。河道管理单位应加大对基层一线管理人员的培训支持，使之了解相关的法律法规要求，明确涉河建设项目管理的新思路、新模式，并积极开展技术交流会。组织涉河建设项目管理人员进行管理经验交流分享，让其直接参与涉河建设项目管理的重点、难点、常规误区、注意事项的探讨。基层一线工作人员应主动加强与建设单位、施工单位沟通，以即时沟通交流确保信息共享，做到问题的及早发现和及早处理。同时发挥舆论引导作用，做好水法规知识的宣讲，提升沿河群众水法规意识，增强其对涉河建设项目管理的理解与认同，使其对一线管理人员管理行为进行监管，成为一线基层管理人员涉河建设项目管理的有效约束。

5.结语

在涉河建设项目增多的背景下，必须加大涉河建设项目管理力度，提升管控水平。而涉河建设项目管理的优化非一人之力，需要多主体配合、多方面协同，在管理实践中只有以审批管控、人员管控、施工管控、安全管控等的统筹，并配合良好的监管舆论，才能真正让涉河建设项目管理落到实处、取得实效，真正发挥涉河建设项目的价值，推动经济社会的可持续发展。