“三网融合”下有线电视发展的规制重组问题

胡汉辉，朱依曦，万 兴

(1．东南大学集团经济与产业组织研究中心，南京210096;2．南京财经大学产业经济研究院，南京210003)

一、问题的由来

20世纪70年代以来，随着信息通信技术(ICT)的迅猛发展，宽带通信网、数字电视网以及下一代互联网融合(通常称“三网融合”)中的技术问题逐渐得到令人满意的解决。上世纪90年代末，世界范围内兴起了一场三网融合的浪潮，网络融合成为网络型产业发展的必然趋势。在此背景下，单纯从事传统业务将不足以维持网络运营商的竞争优势和市场地位。随着网络融合程度的进一步深化，一些产业的边界开始模糊甚至消失，市场中出现了许多跨产业边界的新服务和新产业，围绕数字传输网络，出现了大量的新兴业务。有线电视的数字化在此背景下应运而生且发展迅猛。

随着发达国家三网融合发展的日益规范与成熟，我国政府也对三网融合中的有线电视发展给予了高度重视。国家“十一五”规划纲要中就明确提出了推进三网融合的要求。有线电视的数字化转换成为国家信息产业“十一五”规划的重点项目。在此背景下，广电总局制定了2005年在全国四分之一的电视台开通数字电视节目，2010年全面实现数字化，2015年停止模拟电视播出的发展规划。2010年1月13日，国务院常务会议进一步提出:2010到2012年间重点开展广电和电信的双向进入试点，2013到2015年间将全面实现三网融合发展的阶段性目标，充分体现了数字电视产业发展和三网融合的战略意义。

到2010年底，我国有线数字用户超过8800万户，IPTV用户也达到了800万户，分别是2005年开始数字电视转换初期用户数的20倍和30倍。

随着有线电视的数字化进程，有线电视的发展势必带来新的规制问题，例如，由于卫星电视节目的落地权选择被有线电视网所独占有可能引起新的市场垄断问题;有线电视网际的竞争使得内容产业的选择有可能走向垄断和被垄断的双向极端;有线电视网络的经济规制和内容产业的社会规制的失谐等等。同时，原先分别基于各个分离产业的传统规制框架也已无法适应产业发展的要求，需要做出与时俱进的调整。而且，由于我国有线电视的大发展恰逢国家强力推进“三网融合”时期，显然规制重建成为一个愈来愈现实的问题。

一般而言，规制重建除了规制内容体系调整之外，更重要的是规制机构的调整。网络融合对规制机构的重建至少存在两点影响:第一，产业边界的模糊导致监管内容的变化，以往对相关产业的规制分别属于不同的部门。因此，规制内容的重叠限制了这些产业之间的信息交流。第二，网络的融合将导致监管权利的融合(胡汉辉，2007)［1］。数字电视作为网络融合背景下发展起来的典型产物，就面临着诸如规制机构无法进行跨产业的监管，监管权力归属不明等问题。如何在网络融合背景下对有线电视，特别是数字化后的有线电视进行规制调整和重组，以促进整个产业的技术发展、业务发展和服务发展，就成为规制研究中的新命题。

二、英美政府对数字电视规制政策的调整

英国关于电子通讯产业的规制法律是在欧盟相关规制框架下制定的。2002年通过的5项欧盟指令确立了欧盟的新规制框架。2003年7月英国通过的《通信法案》(Communication Act 2003)明确了通信办公室(OFCOM)的相关职能，使其能够规制电子通信网络与服务，以及电磁频谱的使用;规制广播与电视服务;干预涉及报纸以及其他媒体企业的合并事宜等。《通信法案》考虑了数字技术所带来的基础设施功能的融合问题，其规制的对象不仅仅针对传统的电信(Telecommunication)产业，而且涉及电视产业。因而《通信法案》能够影响视频产业的发展，以及报纸和其他媒体企业。因而，该法案的管辖范围不仅包括传统的、具有一定自然垄断特性的电信产业，而且包括现代泛通信产业。

OFCOM的成立应对了网络融合的趋势，负责广义的通信业规制，涵盖了广播、电信和无线通信等，统一行使由原来的电信规制办公室、独立电视委员会、广播标准委员会、无线电管理局和广播局所拥有的规制权力。OFCOM的运作模式类似美国的FCC，成为英国广播、电视、电信和无线通讯服务领域具有独立性质的唯一规制机构，以便实施融合的信息产业规制，其主要成员由议会批准任命。

美国1984年制订的首部《有线电视法》中就确立了有线电视的媒体地位;1992年通过的《有线电视消费者保护与竞争法》则主要关注保护消费者权益，制止有线电视收视费的上涨，鼓励竞争。《1996年有线电视法》则允许有线电视与电信实行非对称开放，鼓励有线电视开展电信服务。同时，提倡节目渠道的多样化，减少对有线电视收视费的限制以确保美国有线电视业的良性发展，并加强了对节目的规制。

美国有线电视的发展经历了政府从放松规制到严格规制，再到适度规制的过程。同时，在租用费方面，也同样经历了从不予规制到严格规制，再到最高限价规制的过程。

作为一个专门性规制机构，美国联邦通信委员会(FCC)是融合政策的主要执行机构。该委员会直接向国会负责，具有相对独立性。FCC享有准立法和准司法权，拥有广泛的规制权力，管理跨州及国际间的通信活动。FCC的设立改变了通信产业政出多门、相互分割的状况，对电信、广电和互联网进行统一规制。在自身组织改革方面，FCC也提出了突破以产业类别为主的组织架构构想，试图从功能上，而不是从具体业务来重构FCC的规制框架。FCC组织机构的这一调整反应了其鼓励网络融合，推动产业间竞争的努力。

美国对有线电视的规制措施也在发生着变化，1992年以前FCC通过禁止电信公司经营CATV，禁止本地电话公司给同一区域的消费者提供视频服务等措施保护广电的发展。1996年新《电信法》使得电信与有线电视市场正式相互开放。自1996年市场开放以来，有线电视运营商开始大规模投资，对现有的有线电视网络进行改造和升级。到2003年，美国有线电视的网络升级改造基本完成。广电企业开始以兼并收购和资产重组的形式与电信企业合作。

三、目前我国有线电视数字化转型中存在的政府规制问题

近年来，随着我国三网融合的不断推进，有线电视的数字化转型发展迅速，成为现阶段有线电视发展的主要内容。但是由于有线电视产业长期的政企合一，针对数字化有线电视的规制体系仍在调整之中，目前我国数字化有线电视产业的规制主要存在以下问题:

1．政府规制的法律环境存在缺陷。我国目前尚未出台《电信法》和《广播法》，现有的《电信条例》和《广播电视条例》都是当初由行业主管部门起草的部门立法。它根植于传统的认识之上，未能充分反映现代规制制度的新要求，具有明显的行业或部门保护特色，在规制力度和权威上存在着不足。规制改革缺乏系统性设计，往往边设计，边改革，边立法。反观欧美发达国家在推行有线电视产业的改革之前都是首先立法，使有线电视规制的改革有法可依。

2．分别规制导致多个规制者具有多重规制模式。在传统产业分立的情况下，规制内容和方式是适应各个产业的特点而设，并且由不同的规制机构负责监督实施。中国电信业和互联网的主要规制机构是信息产业部，而有线电视网的主要规制者是广电总局。对于可能融合的业务来说，将面临不同规制机构的多重规制。在美国，对三网的规制一直由FCC负责，从而避免了多个规制机构可能带来的掣肘和低效。在英国，政府认为三网的日益融合需要单独(和融合)的统管机构，因此决定将原来五家政府规制机构合并为一家，即OFCOM。

3．同时存在的多个规制机构责权分散。目前，信息产业部是电信业名义上的规制机构，负责增值运营商的牌照发放和电信企业互连互通一类的经营性规制，以及频率资源的规划分发和电信服务质量的规制，但并不拥有独立的市场准入、价格规制权，这些权力分散在国务院和发改委。有线电视则需同时接受广电总局、中宣部、信息产业部的规制。互联网的规制则更为复杂，信息产业部负责管理ISP和ICP业务。此外，我国广电的独特的发展历程使得针对数字化的有线电视的规制具有浓厚的地方色彩。如上海文广可以在上海和哈尔滨开展IPTV业务，但在浙江宁波和福建泉州则在一段时期内被当地的广电部门叫停。地方政府对数字电视的规制往往出于保护地方利益的考虑。四级广电部门的存在使得针对数字化的有线电视的规制难以统一，造成规制协同的困难。

4．准入规制(尤其是内容制作的准入规制)不利于数字内容产业的竞争。虽然欧美国家的规制机构同样也对媒介内容进行规制，诸如内容分级等，但与我国目前的内容规制有较大差别。我国对内容产业的规制更为严格，一定程度上还反映了意识形态的诉求。节目内容的制作和播出还需由规制机构把关。目前，广电总局、国务院新闻办、文化部、公安部、国家保密局等部门都或多或少对网络内容进行着监管。这种监管体制容易使内容提供成为市场竞争的瓶颈。企业要想播放电视节目，进入电视转播业，则需要么属于广电系统，要么和广电系统内的企业合作。在这种环境下，如何在内容产业中引入市场竞争机制，并对其进行有效监管，将成为政府规制机构的重大挑战。

四、关于网络融合下有线电视政府规制重组原则的思考

在三网融合的背景下，针对数字化的有线电视的规制重组是一个艰巨的任务，明确一些规制重组的原则对于有效的规制重组具有积极的意义。

1．独立性。在立法先行，尽快出台《电信法》，使其成为我国三网融合进程中规制重组依据的基础上，要尽早明确规制机构的独立地位。规制机构的独立性是它更好地对市场进行有效监管的前提，规制机构具有准司法和准立法职能，不宜直接对政府负责。目前我国的通信规制部门往往与产业内国有集团、企业保有各种联系，相应制约了规制机构发挥其作用的能力。因此，根据国际惯例，可以设立一个具有一定立法权、司法权和行政权的规制机构，由具有行业专业知识的专家担任负责人，并切实做到政企分开。这样的设定将在很大程度上保证规制机构不受政治环境变化的影响，具备完全独立性。

2．横向融合——跨产业的规制机构。伴随着三网融合的进程，规制机构本身也会出现融合的趋势。新型规制机构的规制范围应包括整个信息通信领域，包括广播电视传输网、互联网等。截至目前，美国、英国、法国、德国、澳大利亚、日本等发达国家都已经完成了规制体制的变革，成立了融合型的规制机构。在我国，信产部的成立曾经体现了电信规制融合的趋势①例如信产部是在原邮电部、电子部的基础上成立的，并融合了国家无线电管理委员会、国家信息化领导小组以及原属广电部的广播电视网与信息管理的政府职能。国务院颁布的《电信条例》中规定:“公用电信网、专用电信网、广播电视传播网的建设应当接受国务院信息主管部门的统筹规划和行业管理”。。当然，我国有自己的国情，不能完全照抄国外的模式。机构融合需要慎重设计，融合的条件，可能造成的影响以及化解措施等都需要科学论证。不过，以机构融合的突破来推进数字融合，或许是目前协调政策和行动的重要前提(汪向东，2006)。［2］

3．纵向集中。就中央和地方相关规制机构的关系而言，鉴于中国区域间资源禀赋和经济发展的非均衡性，同时也为了避免地方保护主义的干扰，在更大范围内优化资源配置，原则上应采取垂直集中的管理模式，在中央一级设立全国统一的规制机构，地方上只设立相应的派出机构和分支机构。但是考虑到中国的大国特性，在中央和地方之间有必要合理划分规制职责，赋予地方以较大的自主权，如资费制定等。这将既有利于充分调动地方规制机构的积极性，同时也有利于在地方规制机构之间形成一种标尺竞争(Yardstick Competition)。

五、结 论

与传统的有线通信相类似，有线电视一定程度上的自然垄断属性源于该产业的生产具有规模经济特征，它需要在一个巨额设备投资、大量产品生产和营销，以及巨大消费受众和潜在受众基础上才能充分体现，因此，需要通过政府规制来调节资源配置，防止绝对垄断。此外，电视传媒具有正确引导舆论导向，传播健康思想和社会价值观，影响社会道德等职能，需要通过严格的政策措施对其进行规制。在三网融合不断深入发展的背景下，英美等国的发展实践已经表明:网络融合的推进需要一个“融合”的政策环境，网络功能的整合要求政府职能也进行相应的整合，并进一步依据职能的替代与互补关系重组规制机构(顾成彦，胡汉辉，2008)。［3］因此，结合“三网融合”趋势，对中国数字化的有线电视产业进行规制重建，是适应新的市场需求，提高资源配置效率，促进行业发展的迫切要求。