垄断行业管制体制再改革的战略重点

唐要家

(浙江财经学院政府管制研究院，杭州310018)

20世纪90年代以来，中国对电信、电力、民航等垄断性行业开始了以放松管制、引入竞争为核心的市场化改革。但是近年来电信行业新技术发展的停滞不前，电力行业突出的煤电矛盾和区域性电荒、民营航空公司在民航业的纷纷退出，铁路行业的盲目投资，垄断行业价格的不合理上涨、垄断国有企业的高额垄断利润等诸多问题显示，中国垄断性行业改革并没有实现行业持续高效发展的目标，垄断行业改革滞后的风险显示迫切需要对垄断行业进行再改革。只有进一步推进市场化取向的垄断行业体制改革，才能有效化解垄断行业发展中存在的诸多问题，促进经济高效率发展和消费者福利的改进，让百姓更多地分享垄断行业改革发展的成果。因此，进一步推进市场化取向的垄断行业管制体制改革是促进中国经济持续高效增长和实现社会公平正义的重要基础。

一、科学界定市场与政府的关系

市场化和政府管制是一个社会组织社会经济活动的两种基本方式。在垄断行业市场化改革过程中，如何处理好市场与政府的关系一直是影响中国改革绩效的根本问题。在近年来的中国垄断行业改革过程中，一些该市场化的领域仍然实行过度政府管制，出现了很多“借管制之名行政府干预之实”的现象，而在一些不该市场化的领域则出现了过度市场化，出现了很多“借市场化之名行推卸政府责任之实”的现象。在某些行业领域，市场化改革没有与政府管制同步推进，政府管制机构仍然保留计划经济体制下的组织模式和管理方式，导致管制“错位”“缺位”与“越位”并存的管制失效局面。

政府管制是市场经济体制下政府的重要基本职能之一，但政府管制不同于行政管理，更不是政府对市场的行政干预，它是政府为应对市场失灵而主动采取的政策选择。因此，对于市场竞争机制能有效发挥作用的领域，政府应该放松管制并逐步退出，充分发挥市场竞争机制对促进企业改进效率、降低价格和提高社会总福利的基础性作用;对于市场竞争机制无法有效发挥作用的领域，应该明确政府应该承当的职责，应该强化政府管制的公益性目标和管制政策实施的有效性，确保普遍服务，促进社会公平。

政府管制的前提是存在市场失灵，即使需要政府管制，政府还需要权衡管制的成本与收益，政府的管制政策也应该采取更能激发微观主体自主行动的激励性管制政策而不是直接的行政计划或行政命令。因此，应合理划分市场与政府的边界，充分发挥市场机制的基础性作用，使政府管制成为一种有效的政策调节工具。为此，应该进一步深化“放松管制、引入竞争”为核心的市场化导向的垄断行业管制体制改革，消除行业垄断，进一步放开民营企业进入垄断行业的领域，消除民营企业进入垄断行业面临的各种壁垒，并放松政府对垄断行业价格的不合理管制，建立市场化的竞争机制和价格机制，充分发挥市场机制在调节供求、提高效率、促进创新和节能减排，实现资源优化配置中的基础性作用。

目前，各种形式的行政垄断是导致市场化改革滞后和诸多领域市场机制不能有效发挥作用的根本原因，政府对市场的过度干预是导致诸多问题出现的核心。不受约束的政府行政权力以及这种权力的任意扩张必然伤害以私人自由交易为核心的市场机制。因此，政府和市场有序关系的形成核心是建立宪政治理下的法治政府，用法治来约束政府机构的恣意行为，确保市场竞争机制的有效运行。法治实质是指政府机构的运作和行政行为要以宪法所界定的权力为界限，也就是说在政府权力之上有一套更高的法律即宪法来对政府权力及其行使进行规约。所谓法治政府就是政府置身于法治的框架之下，都受到法律的约束。法治约束下的政府是有限政府，限制了政府权力的机会主义和恣意妄为，从而确立了市场经济有效运行的制度基础。现代国际经验显示，对政府行为的约束是转型国家和发展中国家能否实现可持续发展的关键因素。法治不仅明确了市场运行规则，也界定了政府机构的运行边界和运行规则。法律通过政府保护产权，实施合同，维持市场秩序，但同时法律也约束政府。因此，法治是建设好的政府、好的市场经济的制度保障。

二、建立法治治理下的改革实施体制

与西方国家“立法先行”的宪政治理下的垄断行业改革模式不同，中国垄断行业体制改革是典型的行政主导体制。概括来说，中国改革政策的实施实际上是一个层级制的行政主导结构，这里涉及三个基本的主体:制度改革家(决策者)——政策实施部门(执行者)——垄断企业(被改革者)。改革政策的实施实际上是一个不同主体的动态博弈的过程，这三个基本主体各自的利益偏好存在差异。政治企业家往往更多地关心任期内的政绩和社会稳定，政策实施部门更多地关注部门职权及部门行政权收益，垄断产业集团则更多地维持与强化其垄断地位，政治企业家的行为短期化，政策实施部门之间的职权争夺，垄断产业利益集团的政治影响活动构成了改革政策实施过程中复杂的政治博弈，不同利益集团的政治博弈耗散掉了改革的动力。

中国的垄断行业改革实际上是一个打破垄断产业利益集团既得利益的过程，作为转型国家的一种强制性制度变迁，具有极高政治权威的制度改革家能通过有效的整合行政资源和压制反改革利益集团的阻碍来强有力地推进改革，威权主义成为中国垄断行业改革推进的重要力量。但是经过30年的改革开放和中国社会的多元化发展，威权主义制度改革家的基础日益削弱，有限权威和多元利益诉求成为现实。因此，为了确保提高社会总福利的改革政策得到有效推进，必须形成一个有效激励制度改革家与政策实施部门的组织实施体制和有效制约垄断产业利益集团政治影响活动的政治和行政运行规则，确保形成有效的改革动机机制和改革实施体制，实现由外生型强制性制度变迁向内生型强制性制度变迁的转化，实现由威权主义向宪政治理的改革模式转变。长远来看，稳定可持续的强制性制度变迁有赖于遵循法治的原则，通过立法将改革意愿上升到国家意志，构建依法行政的决策规则和行政组织运行和监督制度，确保改革决策的透明度、公开性和有效的公众参与，以及有效的改革绩效评估机制和监督问责机制，凝聚改革共识，形成改革合力。

三、消除垄断产业利益集团的改革阻碍

在转型经济中，与竞争性行业市场化改革不同，垄断行业体制改革无法通过诱致性制度变迁来实现，由于它更多的是对既得利益的消除，由此造成改革的动力相对不足，改革的阻力则会更大，为维持原有的利益和分割更多的新利益，既得利益集团会通过各种方式应该改革方案的制定和改革政策实施。在垄断行业管制体制改革过程中，改革政策是如何制定的往往比改革政策本身更重要，因此改革政策的制定和决策机制是否能保证体现社会福利最大化，不仅决定了改革方案是否能得到社会上大多数人的认同，而且也决定了改革政策是否能得到有效的贯彻和执行。因此，推进垄断行业管制体制改革必须有效化解利益集团对改革的阻碍，超脱强势利益集团对改革政策的主导和控制，形成科学的改革决策机制，体现和维护社会整体福利的最大化，避免集团利益的最大化。

目前垄断产业利益集团是阻碍改革政策及时出台和有效贯彻实施的主要障碍。由于垄断行业巨大的垄断利润和历史形成的政企不分体制，因此必须深化垄断行业大型国有企业改革。实现社会福利的最大化是政府干预市场的根本目标。从世界范围内来看，垄断行业的政企关系主要有两种模式:一是“私有企业+政府管制”模式，政府管制的重点是防止追求私立的私人垄断企业滥用市场势力，实现效率和公平的兼容;二是“国有企业+政府管理”模式，政府管理的重点是通过内部控制来确保国有企业高效率经营和国有资产收益的合理分配，服务于公共利益目标，为此政府管制不仅包括一般的价格、质量、投资等内容，还包括依法行使对国有企业的所有者权利和政治问责，防止公共利益的私人化和利益集团化，确保公共利益导向的收益管理和实现社会分配公平。中国垄断行业国有企业改革一方面赋予了垄断国有企业较大的收益控制权，使垄断国有企业具有很强的获取垄断利润的激励，但是另一方面由于多层委托代理体制下的所有者缺位和政治问责制的缺失，以及缺乏有效的国有资产收益上缴和分配使用制度设计，导致垄断国有企业利润分配的私人化与集团化，恶化了整个社会的分配公平。因此，在深化竞争导向的垄断行业改革过程中，一方面要深化国有企业产权制度改革，实现政企分开和硬化预算约束，构建多元产权主体和多元竞争主体;另一方面必须通过立法建立起垄断国企的收益管理体制，提高大型国有企业的利润上缴比例，建立民生导向的国有资本收益分配使用制度，维护和促进社会公平。

四、建立有效的管制机构体制

中国政府管制体制改革的起点是计划经济体制，政企不分、政监不分、管理职权分散的问题十分突出。行业管制职权多部门分散交叉、部门利益之争和不同部门监管目标的冲突，产生多头管制和无人负责的局面，造成管制机构被俘获，导致管制失效。同时管制权是一种自由裁量权，它影响到不同利益主体之间的财富再分配，因此政府管制也称为寻租突出的领域。如果没有有效的制度约束，作为理性经济人的官僚会滥用公共权力来谋取私利。政府管制既可能成为改进社会总福利的力量，也可能是恶化社会总福利的源泉。这里的关键是政府管制是否建立在法治的约束下。因此，管制机构体制改革是转型经济国家垄断行业改革的应有之义，成功的管制体制改革必须基于良好的管制治理制度设计。

中国垄断行业管制机构体制改革应该以大部制改革为契机，重构政府部门的职能定位，建立与市场经济相适应的管制机构体制。在管制机构改革过程中必须遵循如下的基本原则:第一，依法设立，职权法定。通过立法明确管制机构的法律地位是保证管制机构相对独立性的制度基础。通过立法对管制机构的职责权限做出科学、明确的规定是保证管制机构依法行使职权的基础。第二，依法管制，程序正义。通过行政立法，建立包容性的多方参与的管制程序，以确保所有利害关系人都能充分表达其利益诉求，并确保管制行政过程的公开、透明，实现程序正义。第三，政监分离，管制专业。为了确保管制机构的独立性，必须实现政监分离，科学划分和界定宏观调控与微观管制两种职能。宏观管理部门不应该对垄断行业的价格、进入等实行微观管理，微观管制应该由独立的行业管制机构负责，实行独立的专业管制。第四，多元监督，问责有效。管制机构的监督机制包括立法监督、行政监督和司法监督。目前我国管制机构的监督主要是行政监督，人大立法机关的监督相对较弱，司法审查制度严重缺失。因此，应该在重构行政监督的同时，重点强化立法监督，渐进地建立司法监督体制，有序地推进政务公开和公众参与，发挥新闻舆论监督的积极作用。