“省管县”财政改革现状分析

朱轩瑶，何旭东

（1.东北农业大学 经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150030；2.徐州工程学院 管理学院，江苏 徐州 221111）

1 引言

近年来，随着市场经济的深入研究，地方财政与农村经济的发展遭到了制约，为了破解地方财政和经济发展的困局，2000年3月，国务院发布了《关于进行农村税费改革试点通知》，决定在各地农村进行改革，压缩乡镇机构人员，减少运营成本。2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“要改革县乡财政管理方式，具备条件的地方，可以推进“省管县”的改革试点”。2009年中央一号文件明确指出，推进省直管县财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直管县的体制。

2 “省管县”财政体制改革的理论研究

2.1 “省管县”的概念

一般而言，“省管县”有两层含义：一是政府管理体制上的“省管县”，由高层地方政府（包括省级政府、自治区政府、直辖市政府）直接管辖一定数量的基层地方政府的一种管理体制，从目前的“省－市－县”三级体制转变为“省－市（县）”二级体制；另一个是指从财政体系着手，对于财政支出，市级政府不再承担相应支出责任，并且县级政府提高新配套资金的配套比例；对于税收返还、政府的转移性支付、资金的调度和拨付、财政预算和统计报表等事项，由省级政府与县级政府直接办理，提高县域经济的发展活力[1]。

2.2 “省管县”体制改革的必然性

“省管县”财政改革是从财政体系入手，目的在于减少管理层级，提高县域经济发展活力。“县域经济”这个概念首次写进党的重要文献是在党的十六大报告中。县域经济是我国国民经济的重要组成部分，处于政权的基础层面，是联结城乡的重要结合部位。从“市管县”体制的弊端和县域经济的重要地位的综合分析发现，我国财政体制改革从“省管县”入手，是合理、科学、可行的。

从国际视角来看，20世纪以来，国际上行政区划总的发展趋势是层级不断减少，基层政区规模日益扩大。与20世纪90年代相比，世界上无行政区划分和实行一级制、二级制的国家所占比重分别由4.8%、14.9%、39.9%上升为6.0%、24.4%、42.4%，采用三级制和多级制的国家所占比例也有所下降。由此可见，我国推行“省管县”体制改革，减少管理层级，扩大县域职权是符合国际潮流的。

2.3 “省管县”体制改革可分三步走 从财政的改革到行政的改革

国家行政学院经济部教授张占斌提出改革可分三步走：第一步是目前各省的强县扩权的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，直管主要干部，并适当下放经济管理权，但仍然维持市对县的行政领导地位。第二步应当是市县分治，相互不再是上下级关系，市的职能要有增有减，县的职能要合理扩充。第三步就是市的改革，扩大市区范围，合理调整和精简机构和行政人员。就全国而言，改革的类型可能有三种：一是在区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，可重点加大推进“撤县建区”的力度，为市区发展留下空间。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政格局，同时可向县级单位下放一些权力。三是在除上述两种情况外的大部分区域特别是经济较发达的区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行省直管县。

3 我国“省管县”财政改革现状

3.1 “省管县”财政改革类型

2002年，浙江省实行“扩权强县”，将市（地）一级的经济管理权限下放到县；2003年，又采取按税种和按比例分成的方式，明确划分省与市、县的财政收入。浙江省的县域经济发达，占到全省GDP总量的80%。浙江省的“省管县”财政改革为浙江成为全国百强县最多的省份产生了积极的作用。

浙江省的成功经验得到了中央的回应和肯定，“十一五”规划中明确指出，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可以实行“省管县”的管理体制。截至目前，全国共有22个地区实行这项改革，包括18个省以及4个直辖市。基于这22个地区改革经验，我国“省管县”的财政管理体制具体分为以下4种类型：一是以北京、天津、重庆、上海以及海南省为代表的行政管理型，这些地区是省直接管理县，没有地级市这一环节；二是以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面实行省对县直接财政管理；三是以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、资金调度等进行管理；最后是山东、广西实行的省市共管型，省级在分配转移支付上，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍是三级管理模式，即“省－市－县”。

3.2 改革的初步成效

22个地区的省直管县财政管理体制改革进展较为顺利，省直管县体制的正面效应显现出来。通过对江苏、吉林、河南、上海等体制改革地区的的调查，实施效果主要体现在以下几个方面。

（1）县级财政困难普遍缓解，县级财政收支快速增长，出现了财政提供均等化、公共服务的能力提高。从调查地区2003～2008年度财政总收支等相关数据显示：2007年改革后，调查区各项财政收支指标的年均增长率呈现两位数的高速增长，欠发达县的财政收入增幅尤为明显[2]。主要原因在于：一方面，改革促进了县域经济的发展；另一方面，财政制度有利于县级财政。而财政困难县，这两方面的积极影响由于基础差而显得突出。

（2）财政资金运转效率提高，县级政府理财能力增强。实行省直管县财政体制后，中央和省对各县的补助资金由省直接拨付到县，缩短了时间，减少了市级环节，资金运转更加快捷及时，便于县级财政部门及时根据库存资金，测量安排各类支出。县级政府和市级政府享有同等权限，可以自主决定过去需要由市级政府批准的项目，实现了“指标下达快，资金调度快，项目申报快”，进一步激发了县域经济的活力。

（3）“省直管县”财政改革也促进了市（地）增强自身的发展内力，而不是依赖对所属各县的财力的占用。实证分析证明，改革后，市（地）人均公共服务的支出水平主要与市区的人均收入的提高、省管县财政改革有关。这说明省直管县既有利于县的经济发展，也有利于市的经济与财政的发展。

（4）省级直接调控能力增强。改革后，由于加大了县级财政税收分享比例，同时省财政直接结算到县，避免了市级扣留的的可能，有效地缓解了县级财政困难，特别是省级财政对欠发达地区的转移性支付，对实现全省公共服务均等化，城乡区域协调发展有较强地促进作用。

4 “省管县”财政体制改革进程中的阻力

“省管县”财政改革是整个省直管县体制改革的重要部分，它和现行的三级行政体制并存，不可避免地产生体制性摩擦，在此进程中出现了以下主要问题。

4.1 削弱了市级政府的调控能力

实行省直管县财政体制改革后，市级政府财政收入减少，但是仍然承担对所辖县的“民生工程”的财政支持，主要是上级要求市级配套的项目，涉及教育、环保、农业、卫生、社会保障等方面。这是对欠发达地区的市级财政的一个严峻考验，限制了市做大中心城市的能力，制约中心城市的快速发展，进而影响全市经济实力提升。

4.2 市县间税收竞争加剧

在改革以前，税收竞争主要发生在省市之间，市县的税收竞争通过管理而相对弱化、隐形化。改革后，突出了市县“分灶吃饭”的制度安排，市县处于“单兵独占”的境地，由过去的追求区域利益最大化变成追求市县个体利益最大化，产业区域统筹发展的格局被打破，市县之间税收竞争明显化。同时导致市县之间基础设施重复建设，如果不通过监督管理就有可能加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济协调性。

4.3 省级管理难度加大

“省管县”财政改革之前，省级的财政管理主要面对几个或十几个市（地）。“省管县”财政改革后，省级部门一下要面对几十个县和市，无论是沟通、统计、部署，还是实施、监督，都很难到位，客观上存在着管理制度的空白和盲区。据调查，目前试点省份县级财政的运作主要靠自觉，省级单位仍习惯于对部分所辖市管理和部署工作，主要是因为县级单位数量多，集中和研究成本高、工作量大。尤其是在一些辖县大省，如河北省（172个县）、四川省（181个县）、河南省（159个县），管理矛盾和困难更为突出。随着改革的深入推进，将会有越来越多的县级财政纳入省财政管理，长此以往，省级财政不堪重负，很容易导致这项改革走样或者在“市管”和“省管”之间反复[3]。

4.4 权利扩大与监管脱节

实行县级财政省管后，市级的财政管理权，一部分上移，一部分下放。省级和县级的财政管理权扩大。由于管辖范围的扩大和管理对象的成倍增加，难以实现百无疏漏的管理和监督。当前我国的政府制度尚不健全，政绩的考核指标仍然是GDP而不是基本公共服务绩效，这样的政绩考核机制决定了预算支出不是以纳税人的需求来安排，而是取决于支配资金的权力者的个人偏好。因此，县级财政管理权扩大后，如果相应的监督措施没有跟到位，就极易出现形象工程，导致重复建设。所以，在政府预算制度健全之前，设计相应的监管体制，有效的监督和约束各级政府的行为，并对转移支付、补助资金的投向和使用进行监管。

5 深入推进“省管县”体制改革的思考

为了进一步推进“省管县”财政体制改革的进程，基于以上问题，本文提出以下更符合实际、更有针对性的建议。

5.1 加强対市县的管理与监督

在省直管县财政体制实施后，加快硬件与软件的配备，以便在短时间内提高省与市县之间的信息、政策、资金等沟通的效率。财政部门要强化专职监督机构的职能，确保监督的相对独立性。财政监督工作要适应财政体制改革的客观需要，逐步形成监督与管理并重、日常监管与专项监督检查相结合的财政监督格局。积极探索、制定切实可行的监督标准，并采用先进的现代信息技术，建立灵敏的财政监督信息支持系统和监督决策辅助系统。

5.2 允许和鼓励市县建立合作型财政管理关系

进行“省管县”改革不应将市与县乡割裂开来，而是应充分尊重市与县之间的互动关系，以提高区域的整体竞争力。实施省管县财政体制后，并不排斥市县之间的经济社会之间的业务联系，由于省财政部门的管理对象成倍增加，不可能对于区域性的事物管理面面俱到，因此，市县构建合作型经济关系有利于推进区域间的经济社会事务合作，发挥现行“市管县”的体制优势[4]。

5.3 完善相关体制配套

省管县财政体制改革是一个系统工程，如果不同时进行相关体制的配套，可能会出现县级政府的行为偏差，带来负面效应。但由于当前地方政府承担了大量的社会转型期的社会责任，发展经济仍是地方政府的第一大要务，为了约束权力扩大后的县级政府投资冲动，更好的把工作中心放到提供区域公共品上，当前转变政府职能的一个关键是按照科学发展观的要求落实、完善县级政府的政绩考核和监督的指标体系。

5.4 逐步推进“省管县”从财政向行政的过度

根据财政部财预[2009]78号文件，“省管县”财政改革的目标是在2012年底前，力争全国除民族自治区外全面实行省直接管理县的财政改革。目前，“省管县”仅限于财政体制，但它是省直管县行政改革迈出的重要的先导步骤。一旦财政体制改革成功，省直管县行政体制改革也就具备了顺利推进的坚实基础。因此，要进一步转变政府职能和合理分配各级政府的事权之外，必须在条件成熟的地方，进行“省直管县”行政体制。给县级政府充分的经济社会事务管理权限，享受与市区相同的事权、人权和财权，然后总结经验，逐步扩大范围，设计可行的方案，最终完成“省直管县”从财政向行政的过度。

[1]王德祥，李建军.“省管县”财政改革与新农村建设问题研究[M].武汉：武汉大学出版社，2010.

[2]骆祖春.江苏省省直管县财政体制改革成效、问题及对策——来自江苏省的报告[J].经济体制改革，2010（3）：56～58.

[3]熊文钊，曹旭东.“省直管县”的冷思考[EB／OL].[2012－05－14].http：／／www.civillaw.com.cn.

[4]周天勇.“省直管县”是国家重大战略——兼评＜省直管县体制改革的实践创新[EB／OL].[2012－09－11].http：／／www.people.com.cn／GB／32306／143124／147550／9646324.html.