论构建科学有效的县域社会管理绩效体系

□ 李彦明

（中共广西区委党校，广西 南宁 530021）

党的十八大报告提出：到2020年要实现全面建设小康社会目标，社会管理对全面实现小康社会具有重要的意义。［1］（p34－39）目前，部分县域党委、政府对社会管理的绩效考核依然存在重经济建设、轻社会管理的问题，如还在通过招商引资以及开展大规模项目投资等粗放式的管理方式来追求GDP的增长。部分公务员对社会管理创新的重要意义认识不够、积极性不高。县域社会管理绩效体系不科学使得某些工作成为无人问津的“死角”，长此以往，就会使部分领导干部的社会管理水平降低，影响党群关系及社会和谐，进而削弱党的执政能力，破坏党在人民群众心目中的形象。同时，在县域社会管理过程中还存在着重管控、轻服务等问题。因此，需要通过优化社会管理绩效考核体系来解决这些问题，以推动县域社会管理工作的发展。

一、县域社会管理绩效考核体系存在的问题

（一）部分县域社会管理绩效体系中的考核目的不明确

由于社会管理涉及面广，绩效体系必须全面、科学地反映被考核对象的情况，并将之作为奖惩依据，因此应尽可能地通过绩效体系的科学化来规范考核程序以实现组织目标。通过社会管理绩效考核帮助广大公务员找出在社会管理工作中存在的问题，通过找差距及缩短差距提升各部门的社会管理水平，这也是社会管理绩效体系考核的重要目的。但是，当前部分县域的绩效考核因考核体系不够科学，盲目性较大，多数都是为了完成年度考核任务而进行考核，考核的实效性不强，多数是走过场。

（二）部分县域社会管理绩效体系中的考核内容片面

部分县域社会管理绩效考核都是按德、能、勤、绩、廉等几方面内容进行的。然而，现实社会的复杂性对社会管理绩效体系中的考核内容产生了不同程度的影响，使其在实践中只片面强调对工作实绩的考核，而不重视对德、能、勤、廉的考核；部分地方党委、政府在进行社会管理绩效考核时还是把经济增长作为考核的主要内容，将全部考核内容都转变为硬性的经济指标，结果是经济指标越高，社会管理绩效考核结果就越好；还有一些地方以GDP考核干部，实行一票否决；有的地方只重视招商，不重视对生态环境的保护。这些片面的绩效考核内容导致在社会管理绩效考核过程中出现不少问题，如造假和虚报经济数字等，使社会管理绩效考核形同虚设。

（三）部分县域社会管理绩效体系中的考核标准混乱

当前，部分县域社会管理绩效体系中存在绩效考核标准混乱的现象，这就直接导致了考核过程中存在无标准可依或有标准不依等问题，且已有的考核体系中大多数是定性标准，缺乏定量标准。而定性标准的描述模棱两可，给考核人员留下了很大的自由裁量空间，容易出现凭印象打分、以感情评分、按关系给分的现象，其结果是影响了绩效考核的真实性及客观性。另外，绩效体系构建时没有考虑到对不同的考核对象应采用不同的绩效标准，往往是对不同部门、从事不同工作的人员采用同一个标准、体系进行考核，使县域社会管理绩效考核缺乏实效性，如对领导职务、非领导职务的绩效考核标准的差别认识不清，对个人的职位、工作性质、特点、个人素质等个性化因素考虑不周，影响了考核的科学性、公平性和客观性。

（四）部分县域社会管理绩效体系中的考核方法不规范

在现实的绩效考核过程中，部分县域党委、政府对县域社会管理绩效考核工作重视程度不够，对已有的规范性文件执行不严，存在考核方法使用不当的问题。考核时间是在年终工作总结时随全年工作一起考核，没有根据不断发展变化的实际情况，及时采取适合新形势的绩效管理办法，多数考核都是部门的领导直接给出考核评语，民主评议、群众意见则流于形式。另外，由于对社会管理绩效缺乏前期的预评估和考评，也导致了社会危机事件的出现。

（五）部分县域社会管理绩效体系中的考核结果缺乏可信度

县域社会管理绩效体系构建的目的是为了使相关组织和个人的工作业绩、数量、质量、工作能力、工作态度（含品德）及社会效益等进行全面的评价，并用此来判断该组织是否完成了社会管理工作目标，个人是否适合社会工作岗位的需求。从理论上看，绩效考核的有效实施可以大大调动公务员的积极性，使被考核者不断提升工作效率，以此推进县域社会管理整体绩效的提升。目前，在部分县域社会管理绩效考核过程中却存在平均主义倾向，干好干坏、干与不干一个样。真正干工作的人并不能在绩效评估时脱颖而出，考核结果与绩效贡献率不对等。那些真正干实事的人考核结果有时相对较差。考核结果的不真实使大家不再关心社会管理的创新与发展，单位内部缺乏竞争机制；比较优秀能干的人，在积极性被打消后，就会考虑转行或转岗，使优秀社会管理专业人才断层。许多组织在没有进行社会管理绩效考核之前，组织内部个体之间的关系相对比较融洽，整体工作效能发挥得较好。在实施绩效考核之后，个别人为了维护自己的利益，使自己的绩效高于他人，不再从整体的利益出发去完成任务，而是仅为完成自己的任务而工作，当其他人或其他部门遇到困难时，选择坐观其乱。干得多、错得多、扣得多，社会管理绩效考核使部分个体推诿扯皮，不想多干工作，怕担责任，使个体的积极性受到了很大的影响。

（六）部分县域社会管理绩效体系中的考核反馈缺失

当前，在县域社会管理过程中，除出现重大事件外，很少将考核的结果通知相关单位和个人，如此，很难达到绩效考核的目的。当前，部分县域社会管理绩效考核部门仅仅将此当作一项程序性的任务来完成。考核结束之后，只是把考核结果归类存档，很少将考核结果与被考核人进行沟通和交流，被考核者只是被动、单向的评价对象。所以，考核后考核人不知道自己优在哪里、差在哪里，更不知道该如何努力，使考核结果变得没有任何意义与价值。因此，要在构建绩效管理体系的同时制定出科学的管理制度，以确保社会管理绩效考核结果的及时反馈。

二、县域社会管理绩效体系存在问题的原因

（一）法律制度不健全是导致县域社会管理绩效体系存在问题的重要原因

部分县域社会管理绩效体系中存在的诸多问题，导致了考核结果不够科学、公平、公正、有效。究其原因，主要是制度及法律不够健全造成的。制度及法律是保障县域社会管理绩效体系构建的坚强后盾。每个县域的地理、历史、政治、经济背景都不尽相同，这就需要各地根据上级有关部门颁发的社会管理绩效考核相关规定，因地制宜地构建适合本地社会管理实际的绩效考核体系。依法、依规进行社会管理绩效考核。由于我国各县域的社会结构基本上都是比较单一的纵向管理模式，因此，部分管理者关注更多的不是制度及法律，也不是管理方法，而是管理艺术，这就导致了制度及法律的形同虚设。

（二）第三方测评缺乏是导致县域社会管理绩效体系存在问题的基本原因

所谓第三方评估，即公民、社团、舆论机构、中介评估机构等个人或组织，通过相关程序及途径，运用各种方式，直接或间接、正式或非正式地参与县域社会管理绩效考核。这种评估主体的多元化能够有效地保证县域社会管理绩效考核的公平、有效，具有不可替代的比较优势。第三方组织作为县域社会管理绩效体系当中重要的考核主体，其现实意义明显。虽然个别县域在社会管理绩效考核过程中采用了比较民主的360度评估方法，但其绩效考评仍然是在党委、政府系统内部的上级对下级或下级对上级之间的相互评价，这种绩效评估很难实现公正。引入第三方测评，进行必要的监督，恰好能够弥补党委、政府自我评估的缺陷，保障绩效评估考核的客观、公正、公平。另外，若能引入第三方测评，把相关评估项目委托给比较专业的第三方中介技术评估机构进行，既可以有效弥补内部测评体系的不足，使测评结果更加公平，也能更真实地反映出民众对县域社会管理工作的看法。

（三）绩效反馈不及时是导致县域社会管理绩效体系存在问题的潜在原因

绩效反馈不及时潜在地影响了县域社会管理水平的提高。如果不把社会管理绩效考核的结果及时、准确地向被考核者反馈，会直接影响其对绩效考核结果公正、公平性的认同感，也很难使他们在今后的社会管理创新实践中做出更大的努力，绩效考核也就失去了其应有的功能及价值。绩效反馈可以使被考核者形成对绩效考核的正确认识，明确他们在社会管理工作中还存在哪些问题，应该如何努力改进。当前，大部分县域社会管理的绩效反馈仅在年终考核时进行，该传统模式属于单向的指令式反馈，即由上级主动宣布，下级被动接受，上下级之间没有对话过程，缺少对社会管理绩效考核结果的交流。在大家对考核结果不满意时，如果不能通过正当渠道进行反馈，就会挫伤大家的工作积极性。某些单位将绩效反馈当作是薪酬奖金的发放依据，在一定程度上对社会管理工作起到了促进作用，但却忽视了对考核对象的培养。从职业生涯发展的角度分析，每一个人都有渴求进步、渴求发展的愿望，希望根据社会管理绩效考核的结果有针对性地提高工作水平，修正缺点错误，为今后的发展打下基础。因此，要从绩效体系构建出发，使绩效反馈更加科学有效。

三、县域社会管理绩效体系构建的途径

县域社会管理绩效考核要逐步建立起完整的绩效管理指标体系。要坚持全面、协调、可持续发展的价值取向，实现由片面评估转变为全面评估、由局部性评估转变为整体性评估、 由静态评估转变为动态评估。［2］（p67－68）县域社会管理绩效体系是一个系统工程，需要根据县域社会管理实际，采取有利于社会管理的措施，使干事的人得到肯定，不干事的人得到鞭策，让绩效体系在推进社会管理创新工作中起到应有的推动作用。

（一）完善制度及法律是构建县域社会管理绩效体系的保障

完善制度及法律能够有效地推动县域社会管理绩效体系构建的科学化水平。首先，要加强制度建设。县域社会管理绩效评估的制度保障如果不到位，评估工作就难以规范并持续开展下去。因此，要加强相关的制度建设，以保障县域社会管理绩效体系的构建。其次，要完善相关法律。县域社会管理绩效体系得以构建必须有完善的法律支持及保障，否则制度建设就失去了坚强的后盾。要解决社会管理绩效体系方面存在的法律尚有欠缺，相关规定中仍存在责任人不明确、缺乏可操作性等问题，就必须及时出台与县域社会管理绩效考核相关的法律法规，将绩效考核更加规范化，在法规中对绩效考核主体应当承担的责任及应履行的义务都予以明确规定，以提升绩效考核的权威性。

（二）树立科学的政绩观是构建县域社会管理绩效体系的前提

科学的政绩观对个人的发展具有潜移默化的影响，同时对组织的发展也会产生较大的作用。在组织中生活的每个个体，长期受科学的政绩观熏陶，其理念就会逐步向组织的整体价值观念靠拢。另外，这些受到影响的个体也会反过来影响组织，进而凝聚组织内部人员的力量，共同推进社会管理创新与发展。个人与组织的相互影响、相互促进使组织中形成的共同的价值理念为大多数人所接受，形成共同愿景，该组织的团队意识也会逐步增强，推动社会管理创新发展的动力也会更大。这种良好的团队文化价值理念如果能够得到进一步推广，就会影响到其他团队，影响到其他县域的政绩观，从而形成更广泛的政治文化环境。当前，我国正处在社会转型期，各种思想和理念相互碰撞，使政绩观受到了较大影响。所以，在全面建成小康社会的过程中，要敢于同不良的政绩观作斗争，推进优秀的文化理念在组织范围内形成。首先，要增强法治理念，依法、依规办事。杜绝个人凌驾于法律之上，做到法律面前人人平等。其次，要强化学习，更新理念。将社会管理从“管控”转移到“服务”上来，建立服务型政府，树立“以人为本”的理念，注重加强人民群众关心的教育、卫生、医疗等与民生相关的社会建设，提升社会管理水平。从认知以及观念方面全面构建科学合理的绩效评估体系。

（三）优化实体指标是构建县域社会管理绩效体系的具体措施

绩效评估体系是“一个量化过程——或给一个程序、 项目或其他活动的运作指定的一个数目”。［3］（p31）县域党委、政府是直接面向群众、服务群众的基层组织，是我国行政体系当中十分重要和关键的部分，关系着社会管理状况的优劣及党在人民群众心目中的形象，因此，要从社会管理的具体实体指标上予以优化。

一是工作业绩指标。根据个体对社会管理工作的指标完成情况、履职情况、贡献大小等进行评价和衡量，考核结果要直接反映出其对县域社会管理工作的贡献，此项指标是县域社会管理绩效考核的核心内容。

二是工作能力指标。工作能力考核通常是对个体在社会管理工作实践中所表现出的能力的考核。主要是依工作能力指标对被考核人进行适岗能力评价；其关键是要按照领导岗及非领导岗的不同，设计出不同的绩效指标。

三是工作态度指标。工作态度是个体工作能力转换成工作业绩的桥梁及纽带，在较大程度上影响业绩的转化。在进行工作态度考核时，可以设定影响县域社会管理程度较大的考核指标，比如团队意识、责任意识、纪律观念等。

四是社会组织参与社会管理指标。要形成党委、政府主导，社会组织参与的良好社会管理局面，就要将符合条件的社会管理机构纳入到社会管理过程当中来，积极发挥其在社会管理中的积极性、主动性、创造性。［4］帮助社会组织提高参与社会管理的水平。

五是经济发展指标。衡量县域经济发展状况，不但要看其经济增长数量，还要注意经济增长的质量。衡量经济增长数量的重点应从GDP、财政收入、税收、旅游业等方面的增长率进行综合考虑，并且要衡量经济增长质量，重点要关注经济结构、质量效益和自主创新等几项指标。

六是社会进步指标。县域社会管理绩效指标在设定时要将与社会进步指标相关的失业率、社会保障覆盖率、教育、卫生、医疗、城镇化率等指标都考虑进来。

七是能源利用和生态环境保护指标。重点考察县域内经济社会发展过程中的资源利用强度、环境质量综合指数、自然文化遗产保护以及软环境建设情况。对于资源的利用强度通常可以用单位GDP（万元）能耗和单位GDP水耗、土地占用等指标进行考察；环境保护指标的构建可对单位GDP废水排放、废气排放以及废物排放等指标进行考察；自然文化遗产保护包括对温室气体排放量、林木保护指数等指标进行考察。

八是社会民生指标。主要包括是以下几项民生指标：城镇居民可支配收入增长率、农村居民人均纯收入增长率、农村基础设施改善情况等。对于县域内基础设施改善的测评，可以选择县城、农村公路比重、县城基础配套设施，农村饮水工程村屯改造率、电器在农村的普及率等指标进行考察。

九是软环境指标。软环境通常包括信用、平安和政务三大环境指标。信用环境指标可选取政府公信度、政府信用度等指标进行考察；治安环境可以以县域内的社会、生产、交通、食品药品等方面的安全为指标进行考察；政务环境可选取人民群众最关心的依法行政、政务公开、行政服务满意率等指标进行考察。

十是虚拟社会管控和党群关系和谐程度的指标。包括对网络舆论的正确引导，及时回应网民的声音，建立有效的政府与网民对话机制，不断提升对网络舆论的预警能力及防御能力。［5］（p106）以及包括“基尼系数、信访数量、群体性事件发生率、公众关心的热点问题调查、一个地区内申请入党人数在群众中的比例、群众对领导干部的信任程度、党报党刊自费订阅情况等。”［6］

当然，对于县域社会管理绩效体系的构建而言，并不是绩效指标越多越好，关键在于绩效指标在绩效考核中所起作用的大小。通常要以尽可能少的“主要”绩效指标准确地评估县域社会管理绩效。因此，要在绩效体系构建时严格把关，力争把最能反映绩效且在可以通过相应手段统计到数据的指标收集进来。［7］（p106）

当前，县域社会管理绩效体系在价值导向、内容选择、评估结果的反馈及利用、公民参与等方面取得了比较大的成绩。不过，随着社会管理体制改革的推进，县域社会管理绩效考核体系必然受到较大挑战，因此，绩效体系构建必须与时俱进。绩效考核相对复杂，受主客观等方面因素的影响，在实际操作过程中难度较大，要更加有效地推进社会管理创新，就必须全方位、多角度地对县域社会管理绩效体系进行修订和进一步完善。

［1］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗［M］.人民出版社，2012.

［2］彭国甫.地方政府公共事业管理的绩效评估与模式创新研究［M］.人民出版社，2010.

［3］（美）马克·G·波波维奇著.创建高绩效的政府组织［M］.孔宪遂译.中国人民大学出版社，2002.

［4］张书林.社会管理科学化水平之效能指标体系与测评［J］.中共四川省委党校学报.2012，（02）.

［5］江易华.当代中国县域政府基本公共服务绩效评估指标体系的理论构建与实证研究—基于社会公正的视角 ［M］.中国社会科学出版社，2010.

［6］姚桓.认识和处理党群关系的新思路［J］，领导科学，2011，（10）.