专营长河中的私营政策——以西汉初年盐业私营为例

卢柳杉

（陕西师范大学 西安 710100）

盐，是人类赖以生存的重要生活资料。夏商以前，人们已经学会使用天然盐。随着历史发展，与盐相关的盐政盐法也成为一系列政治经济制度，影响着历史前进步伐。西汉建立之初，统治者便采用“弛山泽之禁”措施，对汉初经济乃至政治局势影响深远，盐业私营便是其中重要部分。

一、盐业私营之政治措施

汉初盐业私营，即是由国家把采盐的权力赋予民众，使民众掌握盐的开采、制造、运输和贩卖权的一种经济制度。而国家从中收取一定的租税，租税由少府集中，归于皇帝私人开支。史称：汉朝建立后“开关梁，弛山泽之禁，是以富商大贾周流天下，交易之物莫不通，得其所欲”。即一改往常国家主控制度，放山川、沼泽、河流给百姓；不仅如此，这些地方所包含的资源，包括矿藏、盐、林木、鱼等，皆归之于民，国家不与百姓争利。

盐归于民制，民制的具体方式不同，所产生的具体情况也有所不同。首先，分为产盐地和不产盐地两类；产盐地区，由民开采，制后即食，方便了事，盐价也相对便宜。不产盐地区，由于人力运输、盐商盘剥等费用，盐价会有所提高，百姓食盐也受到一定限制。其次，产盐地区由于盐的来源不同，制盐工艺不同，盐价以及得盐难易皆有所不同。西汉盐品种主要分为四类，海盐、井盐、池盐与岩盐。前两种都需采用“煮”的工艺，要大量燃料和加工人员、器皿，成本较高，价格自然较高。池盐主要分布于山西南部，多采用自然晒干或风干的方法，相较容易许多，甚至可以以户为单位制盐，成本低，价格也相对便宜。岩盐则主要作为贡品，不算在食用范围内。所以各地的盐价自然会有差异，百姓食盐也会受制于此。

再者，真正的盐业私营政策实际上只能运用于全国部分地区，诸侯国对抗中央政策，盐制不同。在《张家山汉墓竹简·二年律令·金布律》中，有记载池盐和井盐的记录，却偏偏没有海盐。王子今先生通过考证，认为是因西汉初年中央政府所实际控制的地域，并不包括沿海地区。遂有刘濞募民煮盐至国富，“濞则招致天下亡命者铸钱，煮海水为盐，以故无赋，国用富饶”，刘濞私自控制盐业生产，卖盐以充国用，在吴国行盐业官营。这与中央“弛山泽之禁”政策相悖，却由于吴国实力强大而不受中央控制。

二、盐业私营之考虑因素

盐业私营之所以在汉初占主导地位，至少有三点原因：第一，经济原因。经济基础决定上层建筑，盐业私营主要是为改变汉初经济衰败局面，这是最根本也最紧迫的原因。汉兴之时，多年战争破坏使民不聊生，经济凋敝，“汉兴，接秦之敝，诸侯并起，民失作业而大饥馑。凡米石五千，人相食，死者过半。”刘邦深感其难，“天下既定，民亡盖臧，自天子不能具醇驷，而将相或乘牛车”，不仅人民没有储存，生活艰难，连国库也供应不足，十分困难。于是，恢复经济以稳定民心成为汉初首要任务，“上于是约法省禁，轻田租，十五而税一，量吏禄，度官用，以赋于民”，盐业政策涉及其中。盐业私营是为了扭转经济颓势，起富国作用，但这里的富国目的又与汉武帝后来实行盐业专营政策的富国目的不同。国富多来源于税收，税收多则国富，税收却来源于百姓，百姓富则税收足，对于一个新兴政权来说，竭泽而渔式的横征暴敛不能采用，所以汉政府采用先富民再富国的政治策略；汉武帝时期则不同，经历前代的休养生息，国民经济得到很大发展，中央便设盐业官营，与百姓争利，实现富国策略第二步。盐业私营与盐业官营似一对好兄弟，以相悖的办法在不同时期却为汉王朝的发展起着同样的积极作用。

第二，政治原因。从理论上讲，官营收入必然大于私营税收收入，哪个封建政权不想中央集权，掌管一切，天下资源尽归中央，但这需要强大的政治实力。一切加强中央集权的措施，只能在维持政权稳定的基础上进行，如果强制加强集权，不考虑周遭制约因素，就很有可能引发相关地方政权的反抗，使中央政权受到威胁。很显然，汉初的政治格局并不能支撑统治者采取官营似的集权政策，只能退而求其次，运用私营政策解决当前紧急问题，以安抚民心的方式维护稳定。

汉初实行郡国并行制，分封在各地的诸侯拥有一定的军权，并能掌握封国内财产及大部分的人事任免权，这种政治、经济格局对中央政权的稳固构成极大威胁。最初，刘邦为扩大势力、稳定局势而大封异姓王，各异姓王势力逐渐庞大，威胁到新兴的汉朝政权。他用了各种办法消灭异姓王，异姓王虽灭，但地方势力经历多年分裂割据，难以根除。为了拱卫长安，只能大封同姓诸王，他曾白马盟誓“非刘氏而王者，天下共击之”。但是，同姓诸侯并没有一直起到拱卫中央的作用。随着经济政治实力积累，各诸侯对中央政权虎视眈眈，极大威胁着中央的稳定。据《史记·吕太后本纪》记载，“是时高祖八子：长男肥，孝惠兄也……非刘氏功臣番君吴芮子臣为长沙王”，天下共有10位诸侯王；文帝即位，为了安抚诸侯，又增加诸侯的封地，多达十几个。他们大多分布在河北、山东、湖北等地，掌握不少自然资源与人口财产，时间一长便羽翼丰满，故生谋位之心。尤其是吴王，拥有铜山、盐利，经济实力雄厚，成为诸侯之首，史称：“是时，吴以诸侯即山铸钱，富于天子”。庞大的经济政治势力，使各诸侯不安于被统治，文帝三年，刘兴居叛乱，“孝文帝二年，以齐之济北郡立兴居为济北王，与城阳王俱立。立二年，反。”；景帝三年，以吴王刘濞为首的“七王”叛乱，“孝景三年，吴、楚七国反”。这些叛乱证明了各诸侯王的野心，进而也说明了当时中央政权相对受到地方诸侯势力的挑战，假设专营政策一早便实施，诸侯王直接与中央对抗是否也会早上几年？所以说，汉初实行盐业私营，有发展经济的目的，同时也是受到现实条件的限制。

第三，思想因素。盐业私营政策正好迎合了汉初盛行无为而治的黄老之术。向刘邦建议“黄老学术”的陆贾称清静无为、轻徭薄赋，使民众自行恢复生产，便可将无为变有为。这样的学说正好适应汉初希望恢复、保持安宁的社会心理状态，故被统治者有意无意地运用于国策，即使并不为统治者真正喜爱，却是不得已而为之，盐业私营是该政治思想在经济领域的部分延伸。

三、盐业私营之效用：利与弊

（一）私营对百姓的益处

盐业私营政策的实施口号为“放利于民”，但学者往往只注重它的消极作用，并未关注它对于百姓的积极意义。虽说“弛山泽之禁”的政策最终有利于豪强商人，但在制度实行之初，它确实是使百姓获利，其积极意义占据主导地位。

这项盐业政策从四个方面保证盐价稳定，促进了社会经济的发展：其一，对于产盐区的民众来说，以前由国家控制盐产，私自煮盐将受到法律制裁，更提不上贩盐以增加收入，而现在，制盐，贩盐都受法律保护，产盐区的百姓不仅自己能吃上价钱便宜的盐，更能通过煮盐贩盐增加收入，提升生活水平。《汉书·食货志》载，秦代，“盐铁之利，二十倍于古”，可见秦代在盐铁上就对百姓的剥削极重，而汉初一改往常之治，放盐利于百姓，这将对百姓生活产生极大积极影响；并且，《张家山汉墓竹简·二年律令·金布律》载“诸私为卤盐,煮济、汉,及有私盐井煮者,税之,县官取一,主取五。”这说明官府在私盐的盐税上收税较低，既可以降低制盐成本，保证产盐区百姓收益，又不会使盐价过高，故有“盐与五谷同贾”的说法得以流传。其二，“弛山泽之禁”作为一项国家政策，它的实施受国家权力强制保障，一旦有豪强私自垄断盐业，阻挡百姓开采，将从律法上受到国家制裁，这就从制度上保障了盐业开采的自由性，虽然不能真正阻碍豪强的发展，例如吴王刘濞就私自控制盐产，但在中央能够控制的地区，相信政策的有效性是可以保障的。便观大盐商豪强，皆为各封国的百姓，不受中央直接管辖，不论是齐地刀间、东郭咸阳，还是齐王刘濞。在中央控制地区，它可以阻止靠垄断而上涨的盐价，对于不产盐的地区，非垄断下的商业可以保持相互竞争状态，竞争下的盐价则可以保持相对合理水平，这使当地百姓买盐更加便宜，也更加容易。其三，由于中国产盐地点频多，产盐面积广大，一般豪强不可能马上就垄断一个地区的盐业，加之秦对六国后裔打击、楚汉战争的消耗和汉初刘邦实行的移民政策，豪强势力受到一定的抑制，他们并不能立刻拥有足够的力量控制如此庞大的产业。所以，在“弛山泽之禁”政策实行之初，由豪强、大商人垄断盐业，抬高盐价的事情是不会发生的，百姓在这十几年甚至几十年内，可以购买到相对便宜的食盐。在景帝、武帝时期强势起来的盐业豪强，应该是通过长时间的“大家兼并小家”而发展壮大，根基很深，产业极大，才有足够力量对抗国家政策，垄断地区盐业。

“弛山泽之禁”的措施，不仅促使盐价因竞争而相对低廉，更是促进了整个私营工商业的经济发展。这项政策使汉初经济局面得到好转，它成为当时田赋户税的最好补充，高祖时期的“上于是约法省禁，轻田租，十五而税一”，文帝时期的“遂除民田之租税”，景帝时期的“孝景二年，令民半出田租，三十而税一也”，这样一整套继承的“与民休息”政策才得以恢复汉初生机，以至武帝初，“太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食”的盛况。当今，考古工作者发现了众多西汉的仓廪、畜圈和谷物加工工具等，让我们实实在在看到汉初的经济状况，这样的繁荣是有目共睹的。

（二）盐业逐渐被盐商豪强控制

由于制盐成本较高，在私营政策的实际执行中,豪强逐渐垄断盐业，成为巨大的盐利获得者。在史书中我们可以看到因盐而富的，几乎全部都是豪强、大商人或诸侯。“桀黠奴，人之所患也，唯刁间收取，使之逐渔盐商贾之利……终得其力，起富数千万”，刁间雇奴仆制盐致富；“咸阳，齐之大煮盐”，东郭咸阳因煮盐成为富商豪强；《史记?吴王刘濞列传》也载，“即山铸钱，煮海水为盐，诱天下亡人，谋作乱”，刘濞因为铸钱煮盐，富可敌国，乃叛乱。后来王莽也言：“夫盐，食肴之将……此六者，非编户齐民所能家作，必卬于市，虽贵数倍，不得不买”。制盐工序繁琐，需劳动力众多，其成本并不是一般小民能承受，所以靠盐致富的，是有一定经济实力的社会中上阶层人物。

自由放任总会带来可能威胁中央权力的弊端，盐利使盐商势力不断壮大，催生了另一批豪强，他们依仗巨大财力，与官府勾结，攫取更大利益，与中央争利，破坏汉政权的稳固。首先，巨大的盐利使不少百姓弃农从商，商人的富有被百姓看在眼里。景帝时，正如晁错所言：“今法律贱商人，商人已富贵矣；尊农夫，农夫已贫贱矣”，商人地位在民间得到提高，受到部分百姓追逐，逐利风尚渐行，民风不纯。同时，煮盐需要大量工人，又吸引了众多农民为之劳作，《汉书·食货志》又载，“今农事弃捐而采铜者日蕃，释其耒耨，冶熔炊炭”，盐和铜一样，都能带来巨大收益，盐商的增多加剧了“五谷不为多”现象，并使奸钱流通，加剧土地兼并，扩大地主豪强的利益。桑弘羊论及西汉前期盐铁私营的情况时也说：“往者豪强大家，得管山海之利……遂朋党之权，其轻为非亦大矣”，聚众煮盐演变为威胁中央的朋党之势，进一步威胁着中央集权。其次，盐为私营，却逐渐被少数分子垄断，垄断必然带来高价，随之而来的昂贵盐价又把百姓拉到最初生活境遇，大盐商获得巨大利益，靠盐起家成为一种常态，又催生了新一批豪强，他们与官勾结，笼络天下钱财，买田占田，更加剧土地兼并的严峻形势。汉初，“而不轨逐利之民，蓄积馀业以稽市物，物踊腾粜，米至石万钱，马一匹则百金”，米和马匹都因为商人囤积居奇而价钱昂贵，盐为生活必需的重要商品，也难逃其手。如在西汉益州牂柯郡，本不产盐，全靠外地运销，但由于该地区地形崎岖，交通不便，盐运十分艰难，加之盐商层层剥削，盐价极贵，百姓深受淡食之苦。于是，只有采取限制商人的办法，“天下已平，高祖乃令贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之。孝惠、高后时，为天下初定，复弛商贾之律，然市井之子孙亦不得仕宦为吏”。重租税虽使商人利益有所减少，但是商人完全可以把重税转嫁到百姓身上，使盐价更贵；商人子孙不得为吏，在政治上降低了商人地位，却不能真正打压，他们拥有巨大财产，在地方上与官勾结，便把政治抱负转变在土地上，买田占田，农民成为佃户或雇农，他们却变身成为了豪强地主。《史记?平准书》载：“网疏而民富，役财骄溢，或至兼并豪党之徒，以武断于乡曲”，《汉书·食货志》也载：富商大贾们“因其富厚，交通王侯，力过吏势，以利相倾”。以财富起家的豪强，在经济上垄断盐业，兼并土地，在政治上插手判决，商人豪强的触角已延伸至权力阶层，不仅在经济上与中央夺利，更是威胁到中央的支配权利，这样的情况是为任何一代中央阶层所不能容忍的。所以，相随而来的盐业专营，在汉武帝时期为私营政策画上了暂停号，这项让百姓和政府又喜又愁的政策，淡出在西汉的历史舞台。