南昌“三房合一”政策评价及对策研究

郭思澄 龚依然

2012年初，南昌适时推出了停止新建经济适用房和限价商品房，廉租房、经适房与公租房保障对象将统一纳入公共租赁住房保障范围的“三房合一”政策(以下简称“三房合一”)。此政策系江西省在全国范围内率先推出的关于解决保障性住房结构与探索解决经适房、限价房“不公”甚至“贪腐”现象的新政。国内对是否应完全停建经适房的争议不绝于耳，江西省此举在全国范围内引起了积极反响。“三房合一”能否真正适应本省实情，引领全国保障性住房改革和发展方向?本文试图根据近期运行情况进行一些简单的评估，以利于今后政策的适度调整和改进。

一、南昌“三房合一”政策出台的背景及意义

(一)背景

一是原有相关政策、法规的不足。经济适用房缺少退出与循环机制，导致保障功用的削弱，强化了商品特性;而限价房也缺少相关的实施细则与建设监管核查的后续措施;对于廉租房，南昌现行规定只有经济和住房“双困户”才有资格享受廉租房，导致能享受该政策的人只占到城市低保人群的一部分。

二是实际建设中的问题。经济适用房主要存在因选址而引发的空间失配问题;以售为主的模式降低了保障的效率，增加了退出成本。限价房主要存在的问题则是难以确定销售对象，致使获得住房者很容易与保障对象偏离;相关各方对限价房认识不统一导致的定价困难。

三是管理过程的困难。经济适用房只售不租，廉租住房只租不售的模式降低保障资源的利用效率，致使住房保障错层现象出现。从运行过程缺陷来看，住房困难的居民规模大;保障性住房供不应求，重售轻租导致建多少房卖多少，无法形成保障性住房的存量。

(二)意义

“三房合一”政策有利于实现“居者有其所”，促进经济的健康发展。该项政策不仅可以把南昌的住房建设事业推向更高的层次，而且这一住房保障工程也必将成为一项真正惠民安民的民生工程。

二、南昌“三房合一”政策效果评估

(一)“三房合一”政策规则优势明显

首先是准入机制明确。一是坚持“三级审核、三榜公示”的政策。建立了统一的数据平台，民政、住房、公安、银行等部门实现了联动。三级审核制度严格执行了准入政策，不让投机分子有机可趁，保证住房的有效利用，更好地实现保障性住房及其补贴资金分配的公开性、公平性和公正性。二是以住房困难为主要准入条件，扩大住房保障覆盖率。此措施有效地解决了保障性住房中的“悬崖效应”，取消户籍限制，对于改善归属集体户口的大中专毕业生的住房困难问题有着至关重要的作用，也对外来务工并且常住当地的住房困难群体有更大的吸引力。

其次是建设、管理与监督高效。一是建设地点由过去的郊区向城区转移，既利民又凸现了资源有效整合。二是高效的规划管理。“三房合一”之后，政府对保障性住房可以统一规划、建设、分配、管理，大大提高资金的使用效率及土地的节约使用效率。三是合理设置租金标准。“三房合一”政策将市场经济体制与政府宏观政策相结合，不单纯依靠政府补贴，也应当使经营者能够维持简单的再生产。四是加强过程控制。南昌市提出了“三个百分之百”，即百分之百实行分户验收、百分之百设立工程建设质量标志牌、百分之百视频远程监控。

再次是资金筹措多元化。“三房合一”政策创新性地提出了筹集资金的具体措施。2010年下半年，江西省政府专门成立了江西省城镇开发投资有限公司[1]，作为保障性住房建设和城市棚户区改造的省级融资平台，以各市县政府提供的相应土地为抵押，向江西省开发银行牵头的银行贷款，再由省级融资平台转借给市县使用。江西省还将采取集中建设和配建相结合的方式建设公共租赁住房，按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励社会投资机构和房地产企业建设、持有、运营公共租赁住房。

(二)“三房合一”政策面临新挑战

首先，是政策法规的不足。南昌市在运行“三房合一”政策中相关办法和细则的出台均存在滞后性，可能导致政策实施不及时，难以管理住房市场。而已经制定的法规与规章也同样存在缺陷，主要表现为对具体操作流程缺乏可操作的措施。

其次，管理与监督体制存在漏洞。南昌市仅成立了一个“住房保障办公室”，存在缺乏专业编制、专业人员、经费的现象，影响了保障性住房建设和管理效率[2]。很可能引起“不退出”、公共租赁房转借、转租与闲置等现象的发生。

(三)“三房合一”政策实际操作中存在的问题

首先，从绩效的评估角度，量的问题依赖于资源投入，尤其是土地和建设资金的筹措。建设资金主要来源于财政资金的分拨、保障对象自身的投入和各种资本[3]。将经适房“由售改租”短期看对供需矛盾有暂时的缓解，中长期看并没抓住重点，实为头痛医头之举。

其次，从效率的评估标准观察，不引入激励机制，就难以推动更多资源进入住房保障领域。若引入激励机制，保障性住房改为出租为主，则行政成本增大，易收支不均。从公平性标准出发，从市场流转的角度观察保障方式的改变，公租房采用的是一种强制流转。这种强迫的机制不存在效率上的帕累托改进。

三、推进“三房合一”政策的建议

一是针对受保家庭主体界定模糊的情况，政府应在相关行政法规中对受保家庭进行严格清晰的分类。在受保家庭的遴选上，设置专门的机构，严格设立各项指标，对各项指标进行分层次、分梯度评估。如将工资性收入、人口、特殊人群(老年、残疾)家庭原有资产划入主要审核标准，将资产性收入、其他收入、职业风险度划入次要审核标准[4]。在保证数据收集的完备性与准确性的前提下，可以参照德国和英国的“综合计分排名”确定分配对象与优先顺序。

二是针对实际操作过程中可能存在的后续资金不足问题，政府应加大融资方式的专业化，破解建设资金瓶颈。如建立专门保障性住房的政策性融资体系和完善的审核程序、考核体系[5]。建议设立政策性的住房储蓄银行，以公积金为基础，将其改造为政策性住房金融机构，实行有别于商业银行的相对稳定的低利率存贷，封闭运行，不受市场利率波动的干扰。

三是实施专业机构对施工的监督与控制。可以设立属于市住房保障和房产管理局下的二级局，负责保障性住房的建设、分配和管理;每个街道明确相关分管领导和专干，负责辖区内住房保障对象申请审核和管理工作，派专人进行租金收缴工作。

四是建立个人信用、收入、入住档案制度。由承租者定期向职能部门报告收入、财产变化情况，从而动态全面地掌握租户的经济状况;政府对部分家庭进行定期随机审查，对骗租行为采取严厉惩罚。此外，可以考虑在公租房小区单元门安装指纹或人脸识别系统，减少转租行为。

五是完善退出机制。基于理论分析和各国实践效果的对比，可以学习日本和英国的做法，如，英国实行的有限购买政策[6]，即当承租人收入超过规定标准、租期满足规定年限，可以优惠的价格通过转移产权的方式使公共租赁房退出。

六是提高受保人群的满意度。首先，应赋予受保家庭一定的选择权，满足其对住房的区位、户型、朝向、楼层、周围环境等方面的偏好。其次，还应加强社区服务与建设。笔者认为，应充分协调社区居委会、房管员、物业三者的关系，创立新型的管理模式，实现人的融合。

[1]国家行政学院中国保障性住房研究中心课题组.当前我国保障性住房建设系列研究[J].2012，(4).

[2]孙型北.公共租赁房立法研究 [J].安徽农业大学学报，2012，(2).

[3]马智利.我国保障性住房运作机制及其政策研究 [M].重庆:重庆大学出版社，2010.

[4]上海社会科学院房地产业研究中心，上海市房产经济学会.发展中国公共租赁住房机制和对策研究[M].上海:上海社会科学院出版社，2011.

[5]方荣和.我国公共租赁房政策的实践与探索——以厦门、深圳为例[J].中国城市经济，2010，(1).

[6]David Mullins， Alan Murie.Housing Policy in the UK[M] .Palgrave Macmillan，2005.