鄱阳湖生态经济区森林生态效益补偿现状及问题分析

杨云仙

一、引言

鄱阳湖位于江西省北部、长江南岸，地理位置东经115°47′ ～116°45′，北纬28°22′ ～29°45′，是我国第一大淡水湖，也是四大淡水湖中唯一没有富营养化的湖泊，对维系区域及国家生态安全具有重要作用。鄱阳湖生态经济区是以鄱阳湖为核心、以鄱阳湖周边城市圈依托建立的生态经济示范区和中国低碳经济发展先行区。该区域包括南昌、景德镇、鹰潭3市，以及九江、新余、抚州、宜春、上饶、吉安市的部分县(市、区)，共38 个县(市、区)和鄱阳湖全部湖体在内，国土面积为5.12 万km2[1]。鄱阳湖流域是一个独立的生态系统，流域面积97%在江西境内，且占江西国土面积的94%以上。本文对鄱阳湖生态经济区森林资源现状及森林生态效益补偿现状进行分析时，以江西省的数据为依据。

二、鄱阳湖生态经济区森林资源现状

江西省是我国南方重点林业省之一，森林资源丰富。据江西省“十一五”期间森林资源二类调查统计，全省土地总面积1669.5 万hm2，其中林业用地面积1072.0 万hm2，占64.2%;活立木总蓄积44530.5万m3;森林覆盖率为63.1%。在林业用地总面积中，乔木林面积829.2万hm2;竹林面积98.6万hm2;经济林面积81.5万hm2;其它林地面积为62.7万hm2。在活立木总蓄积中，乔木林蓄积40971.4万m3，疏林蓄积87.1万m3，散生木蓄积2351.6万m3，四旁树蓄积1120.4万m3。全省各设区市森林覆盖率由高到低为:赣州市76.24%，吉安市67.61%，萍乡市66.02%，景德镇市65.07%，抚州市64.54%，上饶市61.67%，鹰潭市57.38%，宜春市56.97%，新余市56.49%，九江市54.92%，南昌市21.96%。

鄱阳湖周边市县公益林所占林分总面积差异较大。九江市浔阳区100%，南昌市湾里区81.95%，庐山区80.94%，樟树 市78.98% ，丰城市55.06% ，鄱阳县52.48% ，万年县37.13%，奉新县33.08%和九江县27.48%等。

三、鄱阳湖生态经济区森林生态效益补偿现状

江西省于2001年开始中央森林生态效益补助资金试点，是全国最早实行试点的省份之一，2005年开始地方生态公益林省级补偿，2007年全省纳入森林生态效益补偿基金范围的公益林面积340万hm2，其中重点公益林补偿面积204.13万hm2，地方公益林补偿面积135.87万hm2。到2011年，全省拥有国家级公益林215.82万hm2，省级公益林124.18万hm2。最初江西省生态公益林补偿标准为75 元/hm2，2011 年提高至232.5元/ hm2，225元用于管护支出，7.5元用于项目支出，公益林补偿资金总额达7.905亿元/年。江西省财政厅及林业厅于2005年、2007年分别制定并印发了《江西省〈中央森林生态效益补偿基金管理办法〉实施细则(暂行)》(赣财农[2005]11号)、《江西省生态公益林补偿资金管理办法》(赣财农[2007]163号)，并于2011年重新制定了《江西省生态公益林补偿资金管理办法》。江西省森林生态效益补偿制度初步建立，但实践证明在补偿过程中还存在不少问题。

四、鄱阳湖生态经济区森林生态效益补偿存在的主要问题

1.国家级公益林所占比例较少，对江西省财政补偿所需资金量大

根据森林分类经营理论，公益林为森林生态效益补偿的范围。目前江西省公益林总面积340 万hm2，占林地面积37.0%，国家级公益林面积占林地面积23.5%;而全国国家级公益林总面积为12445.68 万hm2，占林地面积40.9%。数据表明，江西省公益林所占比例较全国低，且国家级公益林所占比例明显较全国低。这种情况下可能不能很好地满足人们对森林生态效益的需求，对江西省财政补偿所需资金量大。江西省在全国31 个省市中经济发展综合水平排名第23[2]，经济发展相对落后，森林生态效益补偿给省财政带来较大压力。

2.补偿标准相对单一，且属于静态标准，补偿资金投入不足

合理的森林生态效益补偿标准应建立在科学评价的基础上，需要有一定的经济适应性和社会公平性。[3]江西省自2001 年实施森林生态效益补偿以来，生态公益林补偿标准由最初的75 元/hm2·年(2001 年)相继提高至97.5 元/hm2·年(2007 年)、157.5 元/hm2·年(2008 年)、232.5 元/hm2·年(2011 年)。据2001 年测算，江西省崇义、铜鼓等县生态公益林的补偿标准应不低于150 ～180 元/hm2·年，南昌市生态公益林的补偿标准应定为180 元/hm2·年。[4]可知，虽然近几年补偿标准一直在逐步提高，但较之于社会经济发展、人们日益增长的生活消费水平及森林生态效益补偿的实际需要，补偿标准的提高还很滞后，未结合动态的经济发展水平确定合理的补偿标准，基本属于静态标准;且各地补偿标准一致，未结合补偿地区的经济发展水平、生态质量、林分类型、林分质量等并制定不同的标准体系，相对单一，不具有经济适应性和社会公平性。补偿标准低，补偿资金的投入不足，影响林农建设及管护生态公益林的积极性。

3.补偿资金的筹集缺乏市场化途径

森林生态效益具有明显的外部经济性，属于纯公共产品，无法通过市场进行交易。目前我国的森林生态效益补偿主要通过公共财政途径筹集资金。现有的补偿仅仅是依据国家财力对森林生态效益进行的补助，没有严格根据森林生态效益评价结果确定科学的补偿标准实施补偿，应积极拓宽补偿资金渠道。江西省2001 年开始中央森林生态效益补助资金试点，2005 年建立省级森林生态补偿机制。2005、2006 年中央和省财政每年安排生态效益补偿资金5000 万元，2007-2010 年四年分别安排补偿资金3.06 亿元、2.78 亿元、5.1 亿元、5.1 亿元，到2011 年安排补偿资金7.91 亿元。江西省从首批纳入森林生态效益补助资金试点公益林面积126.67 万hm2，到目前纳入国家、省级森林生态效益补偿范围公益林面积340 万hm2，国家及省财政已经投入较大财力在森林生态效益补偿上。作为发展中国家，财力有限，完全依靠政府财政承担公益林建设责任，非常困难，应积极寻求市场化途径，试图以市场化与公共财政途径相结合的方式来解决森林生态效益补偿资金问题。

4.补偿资金管理制度执行不严

江西省财政厅和林业厅于2007 年及2011 年制定的《江西省生态公益林补偿资金管理办法》都明确规定生态公益林补偿对象为生态公益林的林权所有者及管护者。林农个人的生态公益林，其补偿资金纳入地方财政“一卡通”账户管理，实行一户一折一号;专职护林员管护工资由财政部门或林业部门在金融机构开立个人账户，将管护工资直接打入个人账户银行卡上。生态公益林补偿资金的发放，实行在当年公益林管护检查验收合格后一次性发放。但在实际补偿中资金运作不规范，补偿资金管理制度执行不严，如有的地方林业部门擅自调改计划，截留、违规抵扣工程资金，用于发放工资福利或进行非生产性建设;有的地方未把到位的资金及时拨付给同级林业部门，而是完全改变资金的性质和用途，如用来弥补财政的缺口;有的林业工程存在着重复建设重复投资现象;有的上报工程预算规模大，无配套的自筹资金等[5]。

[1]国家发展改革委.鄱阳湖生态经济区规划[EB/OL].http：/ /www.jxdpc.gov.cn/ghjh/zxjh/20100205/120143.htm.2010-02 -05.[2]郑震，罗述权.中国各省市经济发展综合水平实证分析[J].现代商业，2010，(5).[3]李文华，李芬，李世东等.森林生态效益补偿的研究现状与展望[J].自然资源学报，2006，21(5).[4]赵鸣骥，刘洁，孙德宝.尽快建立森林生态效益补偿制度—— 对福建江西两省相关问题的调查[J].林业经济，2001，(5).[5]龚靓.完善江西省森林生态效益补偿制度的若干建议[J].江西农业大学学报(社会科学版)，2007，(2).