海口市扩权强镇存在的问题及政策建议

王建德

近十几年来，我国的城镇化在改革开放中得到了快速发展，城镇面貌也日新月异、经济实力不断增强，尤其是一些发达省市通过推动扩权强镇改革，加快了镇域经济的发展，促使一些经济发达镇逐步完善了城市管理的架构，乃至融入主城区或成为镇级市、卫星城等，有力推进了城乡统筹发展。这也给海口市乡镇改革、发展提供了有益的经验。2012年9月12日，海口市委十二届三次全会通过《中共海口市委关于对云龙等镇实施计划单列试点的意见》《中共海口市委关于加快镇域经济发展的决定》等文件，进一步加快了海口市行政管理体制改革的步伐，为实施扩权强镇、加快镇域经济的发展，实现海口“十二五规划”和全面建成小康社会夯实了基础。根据海口市委这两个文件精神和工作指示，2012年10月16日，海口市琼山区委十二届二次全会通过《中共海口市琼山区委关于进一步强镇（街道）扩权的决定》文件。由此，拉开了海口市扩权强镇改革的序幕。笔者按照海口市委上述两个文件精神，并依据海口市两轮强区扩权的成果和经验总结，进一步研究海口市扩权强镇改革思路，深入思考海口市统筹城乡发展、加快城乡经济社会发展一体化的实践。

一、海口市扩权强镇的背景和动因

（一）乡镇（街道）经济快速发展是扩权强镇的基础

社会主义市场经济的发展给海口市一些乡镇（街道）带来了发展的机遇，一批乡镇（街道）的综合经济实力、基础设施、城镇功能、镇容镇貌、公共服务等方面都取得了显著的发展成就。如2012年海口市琼山区云龙镇国内生产总值27亿元，超过一些市县的国内生产总值（2012年海南省保亭县国内生产总值26.53亿、琼中县25.94亿、五指山市16.58亿）。同时，城镇化的快速推进，要求海口市乡镇（街道）的发展要以大空间布局和长远的规划为先导来回应市场化的纵深发展。在这种情况下，区政府与乡镇（街道）尤其是区与经济强镇之间的权力配置关系没有得到理顺，经济强镇缺乏与经济社会发展相适应的自主性，这制约乡镇（街道）经济发展和社会管理。因此，改革势在必行。

（二）两轮强区扩权的成功经验是扩权强镇的根本驱动力

2007年11月28日第十四届市政府第12次常务会议通过了首批下放的54项行政权项。在此基础上，2008年4月23日，市政府第21次常务会议，再次把第二批的11项权项下放给各区，两轮下放给区里总计65个权项。两轮强区扩权改革的成功经验也成为了进一步实施扩权强镇的重要推力，以期促进镇域经济的快速发展。这也成为了海口市推动扩权强镇改革和扩展演进的根本动力。

（三）社会管理基础的演变是扩权强镇的重要因素

随着城镇化的发展，一些经济强镇（街道）的本地部分农村户籍人口变成了城镇居民，加之外来务工人员逐渐增加对乡镇（街道）的社会管理带来了挑战，必须着重解决乡镇（街道）社会管理事务过多过重，而管理权限、管理人员过小过少的矛盾。因此，赋予乡镇政府更大的权限也成为了扩权强镇的重要驱动因素。

海口市实行扩权强镇是对强区扩权的进一步延伸，是把“扩权”作为深化乡镇（街道）体制改革的一种手段，目标就是在行政区划不变的情况下，将一部分属于县（区）的经济社会管理权适当的赋予乡镇(街道)，以减少管理层次、提高工作效率、降低行政成本、推动乡镇（街道）抓住机遇，促进镇域经济的协调发展。

二、国内其他省市扩权强镇的做法

2010年4月28日，中央编办、中央农办、国家发改委等六部委联合下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，决定对江苏、山东、吉林、河北等13个省的25个经济发达镇进行扩权改革试点。随后，这些省市加快了扩权强镇改革的步伐。以下笔者试以杭州市推进中心镇扩权强镇改革为例，简要说明其扩权强镇的基本做法［1］：

（一）扩权内容

一是下放事权：县（区）赋予试点镇或者中心镇发展决策、项目审批、社会管理、综合执法和检查特许等行政管理事项及权限，并以委托、交办等形式交由试点镇或者中心镇行使。

二是扩大财权：加快实施镇级财政增量的分享，对镇级财政当年地方财政收入比核定收入基数增收部分在原则上全额留给镇里使用。在试点镇、中心镇范围内收取的规费和土地出让金，地方留成部分原则上按规定全额用于试点镇、中心镇相关项目和事务。

三是改革人事权：试点镇、中心镇主要负责人明确为副县级，其他相关工作人员层级相应升格，并在乡镇设立由镇管的若干职能局（副科级）。由于事权扩大，相关专业人员缺乏，县(区)通过下派等途径加强试点镇、中心镇力量来适应扩权需要。

四是保障用地：开发所需的新增用地指标向试点镇、中心镇倾斜，对符合条件的项目，优先解决用地指标；试点镇、中心镇通过复垦、造地等途径增加的土地指标全部留镇使用。

（二）扩权方式

一是直接放权：县（区）政府及有关部门依法直接将部分权力交由试点镇、中心镇行使。

二是委托执法：县（区）行政执法机关和镇政府签订委托执法协议书，明确委托执法范围，并向社会公告。镇政府严格按照法定执法程序，使用委托行政执法机关的法律文书，从事受委托执法事项的执法活动。

三是联合执法：通过健全县（区）镇两级执法信息共享、执法联席会议、联合执法队伍和案件首接负责等机制，建立起分工明确、责任到位、优势互补的联合执法体系，形成县（区）镇两级结合的执法格局。

杭州市等地推行扩权强镇的做法在改革方向和思路上具有一定的代表性，这些省市通过推行扩权强镇改革，扩大了乡镇政府的行政权力，增加其在地方事务上的自主权，适应镇域经济社会的发展，不少试点镇、中心镇变成了经济社会发展又好又快的卫星城或者镇级市，实现了城乡统筹发展。

三、影响海口市实施扩权强镇的问题

海口市实施扩权强镇改革从扩权内容和扩权方式上借鉴了浙江、广东、山东等省市扩权强镇改革的经验，按照依法行政原则，坚持责、权、利、机构相统一的原则来推进扩权强镇改革，对镇域经济的发展起到了巨大的推动作用，但也仍然存在一些亟待解决的问题。

（一）各乡镇（街道）经济基础不同、财力投入不足，培育经济强镇（街道）能力不足

各乡镇（街道）在道路交通、市政管网、垃圾处理等方面都增加了投入，市容街貌也有所改观。但由于一些乡镇（街道）经济总量偏小，各项事业经费不多，导致各乡镇（街道）的基础设施投入不足，一些市政配套如城乡公交、给排水、电信、燃气等建设还是远远滞后，建设力度不大，城乡规划监管机制尚待进一步完善，与城市的发展要求不适应。

（二）在机构和人员编制改革上，尚未解决乡镇（街道）机构设置与城市管理要求相对接问题

2008—2012年，海口市通过深化乡镇机构改革，精简乡镇机关和人员，希冀建立运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇（街道）行政管理体制和运行机制。但是，一方面扩权强镇中区政府职能下放却有可能会引起乡镇（街道）机构的扩张和人员的增加，另一方面乡镇（街道）机构设置与城市管理要求相对接问题尚未得以解决。

（三）下放权限力度有限

在实施扩权强镇中，有的部门积极性较高、动作较快，但有的部门积极性、主动性还不够高，推动工作还有舍不得的思想。如该市琼山区下放给乡镇（街道）的22项权限中，属于审批、许可、处罚的权限不多，管理权限相对较多；乡镇（街道）没有执法权，而乡镇（街道）根据自身发展需要更多更大的审批、许可、处罚权限。

（四）人员的培训、调配和选用尚未匹配

扩权强镇要依法行政，但乡镇（街道）工作人员对扩权强镇有关法律法规、政策制度、业务知识、工作流程等不够熟悉，对接管工作事项的具体承办人进行业务培训还不够深入；对乡镇（街道）相关工作人员的选用还没有完全到位，区里对调配素质高、能力强的业务骨干充实到乡镇(街道)重要岗位也未完成，影响各项权限的正常运作。

（五）乡镇（街道）建设资金不足

人、财、物、行政许可等行政资源大都还集中在区直机关，乡镇（街道）拥有的资源还比较少，与承接的事项还不相适应。“财随事转”还没有全部落实到位。有些权项的下放和实施涉及到的经费划转，由于财政体制实行年度核算，经费落实滞后于职能权项的下放，在一定程度上影响了有关权项的有效运转。

（六）尚未建立对乡镇（街道）扩权后责、权、利的监督规制体系

由于各镇工作人员素质参差不齐，执法水平有限，往往会造成执法不严不公，进而增加了工作难度和强度。区镇(街道)两级相结合的权力监督体系尚不够健全，难以确保对责、权、利的监督规制。如何将扩权乡镇(街道)的权力有效纳入到群众与上级的监控中，确保权力不被滥用，这是扩权强镇工作中需要解决的问题。

四、对海口市实施扩权强镇的政策建议

（一）建议加快对乡镇(街道)规划的推进和落实，培育更多经济强镇(街道)

根据《中共海口市委关于进一步强化科学规划引领作用的决定》，要突出乡镇(街道)的优势，抓准发展定位，加快完善和抓好乡镇(街道)的总体规划、产业发展规划，城镇建设规划、土地利用总体规划及新型农村社区规划，注重各项规划之间的有机统一，促进国民经济和社会发展规划、镇总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划“四规合一”。

加大固定资产投资，推进基础设施建设项目、产业项目、镇墟建设等项目投资，构建新的产业园区和产业体系，根据乡镇(街道)所依托的优势产业，加快产业升级和创新，可采取“以资源换项目”的方式，积极引进新项目，做大做美镇墟，以此夯实乡镇(街道)经济基础。

通过加快培育经济强镇 (街道)，使更多的乡镇(街道)逐渐具备计划单列试点镇的条件，加大资金扶持、用地适当倾斜、推进户籍制度改革、理顺管理体制等，为海口市实施扩权强镇构建起一个完善的制度体系，加快海口统筹城乡一体化发展。

（二）在机构和人员编制改革上坚持大部门制，解决乡镇(街道)机构设置与城市管理要求相对接问题

由于乡镇(街道)在2008—2012年完成机构改革后，乡镇(街道)内设机构及“七所八站”合并成了一个办公室、两个中心，没有像区直属职能单位跟市里相对应。因此，乡镇(街道)要坚持大部门制，坚持减员增效，要积极主动的与区直有关部门衔接，分别制定了具体实施方案和实施细则，对乡镇(街道)镇相关部门的机构、编制、人员结构配置等进行调整和理顺；乡镇(街道)就下放权项职能的履行、工作的开展等主动接受区级部门业务上的指导和帮助；对专项岗位设一人一岗，或者在人员编制不足的情况下暂时设一人多岗，以保证下放权限的对接。

为落实好中央简政放权精神的要求，海口市要通过放权达到简政实现政府职能转变的目标，各乡镇(街道)要将简政放权落到实处，避免再次陷入机构、人员编制反复扩张的怪圈。一是计划单列试点镇暂时不升格，实行高配副处级。计划单列试点镇镇委书记可由区委常委、副区长、人大副主任、副调研员兼任，镇长及以下工作人员级别不变。二是可根据“市里统筹、区里调配”原则增加人员编制。在不突破区行政编制、财政供养事业单位编制总额的前提下，根据“市里统筹、区里调配”原则适当从区里相关单位调配。三是防止隐性机构扩张和职数的膨胀。要避免招录由单位规费供养或靠罚款供养人员，诸如协管、外包工、临时工等，可采取向社会购买公共服务等方式来防止隐性机构扩张和职数的膨胀。

（三）强化区镇（街道）两级的沟通，加大放权力度

由于下放的行政权项对各乡镇（街道）来说大多为新业务，需要一个熟悉的过程，区、镇两级需要有一个磨合期。在权项下放的过程中，由于区镇两级的沟通不够，会导致一些乡镇（街道）发展需要的行政权项未下放到位，某些下放的权项又有可能不符合乡镇（街道）的实际需要。另外，需要区镇(街道)两级之间建立联动机制,也需要部门间的协作配合,在政策资源整合和协同配套上下功夫。统筹考虑审批权与管理权的统一、部门之间的协调，避免造成了一些下放权项的审批权和管理权相脱节，确保下放权项的整体性和系统性。由此，扩权过程中，在机构和人员配置完善后，权项衔接发挥作用后，根据计划乡镇(街道)发展的需要，可再考虑给乡镇（街道）下放第二批涉及审批、许可、处罚和管理等权限。

（四）加快人员的培训、调配和选用

区里要根据实际情况组织开展乡镇(街道)管理人员和业务人员的培训，每个下放的权项基本培训一遍；并完成相关工作流程及各项文书表格的印制，确保承接的权项正常运作。下放到乡镇(街道)的行政权项，大多数是进驻乡镇(街道)的行政服务大厅的事项，应设立过渡平台，仍由原区级各部门设立的窗口人员受理，乡镇(街道)派驻人员先培训后上岗，到区政务中心对各种事项进行跟班受理，并负责送达区相关审批部门办理，确保了工作的连续性。

加强干部队伍建设，要从区直机关选拔、选调一批素质高、能力强的业务骨干，充实到乡镇(街道)重要岗位，对专业要求高的岗位要配备专业能力强的干部，对成绩突出的乡镇(街道)干部给相应提拔。要选用乡镇(街道)工作人员到区直部门上挂锻炼，区直授权部门派人到镇里挂职指导，通过内部机构调整，按照专业对口原则，重新确定工作岗位，及对外引进专业人才。

（五）统筹扩权后乡镇（街道）建设资金问题

根据“财随事转”的原则，对下放给各乡镇（街道）的事项，该市琼山区财政按照上年度的财政预算及时拨付给各乡镇（街道）；加大对各乡镇（街道）的财政支持力度，每年按照不低于10%的比例递增乡镇（街道）的工作经费。

在此基础上，建议市区两级财政通过设立专项引导资金等形式扩大财力扶持，对乡镇(街道)给予一定比例配套，比如镇域范围内的土地出让净收益大部分由镇按规定管理和使用；加大投融资体制创新，有条件的乡镇(街道)镇可以探索建立镇一级融资平台；大力引进社会资本参与市政设施建设，实行多种市场化运作方式，拓宽乡镇 (街道)市政设施建设筹资、投资和资产经营渠道；整合各项支农资金和项目，向乡镇(街道)建设倾斜。

（六）加强对乡镇政府扩权后责、权、利的监督规制

扩权强镇赋予了乡镇(街道)更多的权限，也享有了更多的建设资金和工作经费，必然要求承担与之相匹配的责任，以及加强对责、权、利的监督规制。市委市政府、区委区政府和乡镇(街道)应联合对扩权的实施效果进行跟踪、考核、总结，便于对扩权进行监督、落实和调整，确保扩权的实施效果。在乡镇(街道)权力规范运行的探索中，乡镇(街道)要以推动公共责任为导向，建立一套行之有效、高度完善的责任机制，履行好政府职能要求，构成当前基层政府改革和创新发展的重要制度条件。

[1]杭州市委办公厅、市政府办公厅关于推进中心镇扩权强镇工作的实施意见 [J].杭州：我们,2010（8）.

[2]胡税根.扩权强镇与权力规制创新研究[M].杭州：浙江大学出版社，2011.