2007-2012年我国民生档案研究综述

2013-08-15郭淑梅

黑龙江史志 2013年14期

郭淑梅

（广州市第九十七中学广东广州 510260）

关注民生、改善民生，成为当今时代发展的主旋律。作为民生的重要信息来源，民生档案开始被广泛地关注。近年来，民生档案工作在各地广泛开展，与此同时，档案界也对民生档案相关问题进行理论研究。

1.研究数据的获取途径

笔者于2013年2月26日借助CNKI中国期刊全文数据库对2007—2012年我国民生档案研究的文献进行检索。为了确保检索文献处于较高的学术性价值和提高查准率，本文所研究的文献来源于档案学核心期刊，以“民生档案”为“篇名”进行精确检索。其中，本文所指的档案学核心期刊是参照2008年版档案学核心期刊的10种，分别是档案学通讯、档案学研究、中国档案、档案与建设、浙江档案、山西档案、北京档案、档案管理、档案、兰台世界。将时间设定为2007至2012年，通过初步检索，得到165篇。在对检索结果逐篇阅读，去除重复和不符合条件文献后，共获有效文献162篇。本文将以此作为内容分析对象和依据。

2.数据统计与分析

2.1 文献时间分布

由图一可知，2007-2012年内，我国对民生档案研究的文献数量总体呈上升趋势。其中，2009年的发文量为最高峰点38篇，发文量最少的是2007年的10篇。从2007年之后民生档案的发文量快速增长，文献数量都处于20篇之上，可见，研究者对民生档案给予了比较高的关注与重视。笔者曾以“民生档案”为“篇名”、档案学核心期刊为来源的相同条件在CNKI中国期刊全文数据库检索2007年之前的关于民生档案的文献，但检索的结果为0篇。因此不难看出，“民生档案”一词是从2007年在业界广泛使用和流传。回顾档案工作的历程可知，2007年12月国家档案局印发《关于加强民生档案工作的意见》，从此以后，“民生档案”响彻业界，这一词也开始频繁地出现在各档案期刊和报纸上，对民生档案的讨论也热烈起来。“民生档案”一词的广泛使用充分说明了“民生档案”具有时代性和普遍性。

2.2 文献作者来源分布

笔者对检索得出的162篇文献作者分布作统计时发现，有4篇文献作者来源不明，而且有些文献只署单位名称，不署个人。为了统计方便，笔者分析时剔除了作者来源不明的4篇文献，且以文献作者来源机构为统计单位。从图二可以明显看出，近年来，来自档案管理实践部门的国家地方档案局、馆和企事业档案管理部门是民生档案工作的主要力量，作者来源占73.96%。民生档案工作是一项实践性很强的工作，它通过提供民生档案信息作为社会实践活动为民服务，是以人为本的思想在现今档案实践工作的真实体现。国家档案局行文要求加强民生档案工作，也引导了各档案实践部门对民生档案工作更加重视和关注，使档案工作在实践工作中自觉地“以人为本”，转变档案管理理念。民生档案是档案实践部门在响应党和政府部门关注民生号召的背景下应运而生的，因此，关于民生档案文献的作者中，档案管理实践部门占多数也是理所当然的。相对而言，来自高等院校及科研机构的作者群体才占22.49%，以“民生档案”为主题的理论研究亟待更多的高等院校及科研机构的关注和重视。

2.3 文献期刊分布

研究文献的期刊来源分布是了解该研究领域的空间分布特点的有效办法。由图三可知，所有的档案核心期刊都涉及了对民生档案的研究，其中，研究民生档案的文献主要集中在《兰台世界》、《档案与建设》、《浙江档案》、《中国档案》，均占10%以上。在一定程度上可以说，这四种期刊是研究民生档案的重要情报源。因此，如果要查找民生档案的资料，我们不妨优先从这四种期刊查找。根据民生档案在这十本核心期刊的分布规律可以高效率地查找学术价值比较高的民生档案资料，方便用户查找资料。除此，期刊年总载文量也会在一定程度上影响该研究领域的发文量。其中《兰台世界》，是这十种档案核心期刊中唯一的半月刊，而且2011年6月由月刊改为旬刊。受年总载文量大的影响，《兰台世界》在民生档案文献发文量位居第一。

3.2007-2012年我国民生档案研究的主要内容

3.1 民生档案的成效、问题及对策

自从2007年12月国家档案局印发《关于加强民生档案工作的意见》，我国民生档案工作受到空前重视，在检索的162篇文献中，有67篇文献是讲述各地开展民生档案工作取得的成效、对民生档案管理的重视及改善措施等等。可见，档案部门对民生档案实践工作投入极大的热情，民生档案工作已经成为目前档案工作的重点。首先，很多涉民部门在管理民生档案的过程中，自我总结，出台了一系列关于民生档案管理工作的措施。如，常熟市档案局提出对民生档案“优先接收、优先整理、优先数字化”的“三个优”政策，加快建设方便社会群众的档案利用系统。[1]其次，民生档案的重视使各地馆藏内容日益丰富和完善，为社会群众的利用打下良好的基础。如，截止2011年底，杭州市档案馆馆藏178万卷档案中，民生档案超过60%。[2]再次，民生档案利用率逐渐提高，越来越多的普通群众开始接触档案。

当然，目前民生档案管理工作中也出现了不少问题，可概括为：一、民生档案涉及面广，保管分散，不利于民生档案的收集和利用；二、民生档案归属繁杂，管理标准不统一；三、民生档案利用率较好，但数字化程度较低；四、民生档案网络利用服务方式和制度不完善，缺乏对用户的网络查询指导；五、业务指导滞后，缺乏相应的法律规章制度。

针对当今民生档案出现的问题，不少学者提出以下对策：一、以人为本，加强民生档案资源建设；二、加强监管指导力度，规范民生档案管理制度；三、做好民生档案普及宣传工作，拓展其服务领域；四、整合资源，服务手段多样化，建立方便社会群众的档案利用体系；五、完善民生档案法律规章制度。

3.2 民生档案的概念、类别及特点

什么是民生档案？目前民生档案缺乏一个统一的较为权威的概念，概念界定极不明确。档案界比较常见的民生档案概念有广义和狭义两种说法。广义上的民生档案是指在就业收入、福利保障、文化教育、健康医疗、居住交通、社会安全、资源环境等民生工作领域中直接形成的，与社会公众利益直接相关的，具有一定保存查考价值的各种原始记录的档案集合体。狭义上的民生档案是指涉及劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、社会管理等各项民生工作的机关、企事业单位直接形成的与社会群众利益直接相关的，具有一定保存查考价值的各种原始记录的专门档案。[3]也有不少学者认为，“民生档案”的提法不科学。严永官在谈及民生档案的内涵时指出，民生档案的外延几乎囊括了所有的档案，根本不用再单独提出一个新名称，只需转变档案工作服务方向。[4]曹航和宗培岭则认为将民生档案定义为与民生相关的专门档案容易使人产生误解，认为民生档案就是专门档案。比如，婚姻登记档案既是专门档案，也是民生档案。而民政部门形成的一些与婚姻登记有关的档案材料，则是文书档案，但也应属于民生档案。[5]笔者认为，“民生档案”这一名词确实是在党中央提出要加大解决民生问题力度的背景下提出的，但这并不代表民生档案是近几年出现的新事物，实际上民生档案早已存在，只是在不同时代的社会环境中民生档案的提法不一样而已。“民生档案”一词的提出，实际上是提醒我们档案管理工作要转变作风，关注民生，全力推进档案工作服务于民。尽管民生档案概念上存在较大的争议，但所幸的是并没有影响民生档案在实践中开展。

民生档案涉及社会的各个领域，结合当今我国实际情况，有学者提出民生档案大致可以分为民政管理档案、社会保险档案、企业改制档案、教育卫生档案、住房保障档案、涉农档案六大类。[6]

总的来说，民生档案具有以下特点：广泛性，民生档案涉及的单位、人员、范围十分广泛。动态性，民生档案在形成、管理、利用过程中总是处于动态变化的。人本性，形成的民生档案是以人为基本对象的，个体的人是民生档案最基本的形成单位。隐私性，民生档案涉及到大量的公民个人信息，具有档案内容信息的隐私性。[7]分散性，民生档案形成及其保存的地点都比较分散，不利于民生档案的收集。

3.3 民生档案信息资源的管理体系及整合

在过去几十年，我国各级档案部门都是以文书档案为主，兼有少量的科技档案、专门档案，然而，这种单一的馆藏结构已不能满足社会大众对档案的迫切需求。加强对民生档案的收集整理，把民生档案资源建设作为档案资源建设的重点，无疑将会丰富我国档案馆藏内容，优化我国馆藏结构，满足社会大众需求。不少学者根据档案工作的两个体系（即“建立覆盖人民群众的档案资源体系”“建立方便人民群众的档案利用体系”）建议从民生档案资源体系和民生档案利用体系两方面建立民生档案信息资源管理体系。陈惠霞、孟祥喜、苑伟就民生档案信息资源管理体系建设作为研究项目，认为应将民生档案信息资源体系和利用体系统一起来，构建“三级一体”的民生档案信息资源管理体系。“三级一体”体系是指对社会组织或公民个人在民生建设过程中所形成的反映民生状况的档案信息资源体系、利用体系以及配套的信息组织体系、法规体系的综合，大体上又可分为社会组织中的民生档案信息资源管理体系和公民个人的民生档案信息资源管理体系。[8]“三级一体”体系框架的构建指引着民生档案工作的前进方向，为今后民生档案工作提供了清晰的思路。

然而，民生档案涉及面广，保存地点比较分散，管理也很分散，导致现今民生档案资源还处于比较分散、凌乱的状态，给社会公众利用民生档案带来某种程度的不便。对此，不少学者针对此问题提出对民生档案信息进行规范整合，以求达到资源共享的目的。民生档案信息的整合不仅指将分布于不同地方的民生档案信息资源通过现代科学技术汇集在一起，而且要将汇集的各种民生档案信息资源按照用户的需求，规范地对信息进行组织，以供民众方便利用。黄东霞认为可通过档案行政管理部门与政府有关部门建立民生档案信息资源服务网、社区（农村）文档服务中心两种模式实现民生档案信息资源的整合。同时她还认为民生档案信息资源的整合不单指多个涉及民生主管部门的整合，还应当包括民生档案资源与服务的整合。[9]其中，上海市民生档案资源整合较为突出。上海市启动民生档案远程协同服务机制，达到“馆际联动”“馆社联动”“馆室联动”三个层次的民生档案资源整合共享，不仅实现全市档案信息在分馆可以异地查询，而且还能在街道（社区）实现统一查询。[10]民生档案信息资源的整合确实解决了民生档案资源分散、利用困难的难题，我们在大力开展信息资源整合的过程中，也应当注意民生档案资源整合的规范性，相关职能部门互相协调发展；以人为本，真正做到为民所需。

3.4 民生档案数字化及数据库建设

民生档案分布广泛的特点是其他档案类型所不具有的，民生档案信息资源的整合和共享是解决当前民生档案分散管理与群众集中利用需求之间矛盾的好办法。然而，要想实现资源的整合，搞好民生档案数字化工作是前提。尽管我国民生档案数字化工作取得了一定的成绩，但多数地区民生档案数字化仍处于起步阶段，其信息内容往往仅限于目录数据的录入与联网，缺乏全文的数字化档案信息。如需要查询、复印或者借阅全文，仍需到民生档案实体所属的档案馆办理，民生档案数字化工作的不完善无疑给民生档案资源的共享带来阻碍。除此，各涉民部门之间档案数字化程度差距比较大，缺乏统一的标准。由于各系统软件没有使用统一的标准，往往导致两系统之间档案信息数据难以互相转换，无法实现民生档案资源的整合和共享。加快民生档案数字化工作的进程不仅是维护档案实体安全、保护原件的重要手段，而且是解决群众方便利用档案的有力工具。

民生档案数据库，不再仅仅是存储和管理民生档案数据的仓库，更是社会群众利用各种民生信息数据的源泉。它的建立，既能方便涉民部门共享内部信息，又有利于民生档案服务社会群众，为民生作贡献。因此，各级档案部门要进一步加强民生档案数字化工作，建立民生档案数据库，以民生所需为前提，实行各民生档案相对分散又相对集中管理的一站式模式。

3.5 民生档案法律法规建设

民生档案逐渐发挥其民生效益的同时，我们也发现民生档案相配套法规建设的落后极大地制约了民生档案民生效益的发挥。张东华和王景芳认为民生档案法制建设的症结在于民生档案“档案法律意识整体层面滞后”、“法律法规立法层面较低”、“相关法律的制定缺乏社会整合性”“执法、监督和普法环节流于形式”这四个方面。[11]

档案法规体系是由档案法律、档案行政法规、地方档案法规、档案行政规章和其他规范性文件构成。从全国范围来看民生档案法律法规建设并未在国家级法律体系中得到明确地体现和确定，往往是从其他法律体现。比如，《就业促进法》对就业方面的档案材料作了相关规定。《劳动合同法》对劳动合同档案的种类、订立、内容、解除、转移、保存等均作了十分具体的规定。[12]在档案行政法规上，与民生档案最为直接的是2008年实施的《政府信息公开条例》，它以法定形式公开与社会群众利益相关的信息资源，并允许公众通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用政府信息。在地方档案法规层面上，我国大部分地区已制定实施了地方档案法规，并在民生档案管理方面作了不同程度的规定。在档案行政规章上，立法以国家档案行政管理部门为主体，数量较多，是专门对某一民生领域档案的专门规范。除此，我国还实施了大量关于民生档案管理规范性文件。

民生档案内容十分广泛，涉及社会的各个领域，而民生档案的法规比较分散、前后不一，缺乏平衡性，不利于民生档案工作的顺利开展，为此，我们一定要不断完善和改进民生档案的法制建设。

3.6 民生档案的个人信息保护及隐私权保护

民生档案是指各类与人们群众生计有着密切关联的所有档案，保存着大量公民的个人信息。如果档案里的个人信息无限制、不合理地公开或者被利用，无疑会对信息主体造成某种程度的伤害。其中，民生档案资源整合对公民个人信息保护的影响较为明显。档案资源整合后，公民的个人信息全部集合成一个综合性的系统。一方面，我们可以方便地跨部门、跨领域共享和使用这些内含大量个人信息的民生档案信息，另一方面，由于这些个人信息相对透明化、公开化，社会群众对个人信息的获取与利用就变得相对容易，在一定程度上增加了个人信息保护的难度。除此，相关部门对公民个人信息的过度采集、档案管理上的漏洞、非正当理由的提供利用等等也会对个人信息保护带来很大的影响和冲击。李广都则认为影响民生档案个人信息安全的因素除了不正当的利用还应包括个人信息管理软件和数据采集的非规范性、民生档案信息采集的分散性。[13]

个人信息是个人隐私的重要内容，而隐私权则是公民个人享有个人信息依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、收集、利用和公开的一种人格权。随着民生档案开放利用力度的加大，隐私权问题逐渐显露出来，而民生档案中有关人民群众切实利益的隐私却极少得到保护。在我国现行法律中,只有《侵权责任法》第二条讲民事权益范围中包括了隐私权，我国至今还未出台正规的隐私权法。在法律体系上，我们要完善相关配套法律法规来保护隐私权，以法律规范形式保护公民的隐私权不受侵犯。除此，我们也可以采取先进的科学技术来加强公民信息安全的保护，弥补法律上的缺陷。