车轮上的公权

朱静

所谓的“车轮上的特权”“屁股底下的腐败”等等说辞，都是公众对公务用车的形象比喻。近年来，在各地城市为了治堵对私家车采取限牌限行的背景下，庞大的公车总量，以及与之伴随的公车浪费、超标配车等现象已成为众矢之的。当然这里所说的公车还包括军车，种种劣行记录如“公车违章不罚款”“公车私用被轻罚”“公车肇事被轻判”等社会事件，使得政府公信力受损。

早在1994年，中办、国办就联合颁发了《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》。2010年中央纪律检查委员会在做工作汇报时，提出要集中力量解决反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出问题，其中就包括公务用车问题专项治理。2012年8月国务院制定《机关事务管理条例》，内容中又提到关于公车社会化改革条款。

中国的公车改革已经走过了19个年头，有一些县市进行了公车制度试点改革，但能长效坚持的只是少数，多数试点受多重因素影响“夭折”，甚至出现公车“回潮”。对于“官员坐骑”的改革举步维艰，有专家总结出两点原因，一是补贴标准设计不合理；二是缺少更高层面统筹。在这之外，官场中由来已久的特权思想也是公车改革屡屡遇阻的重要因素。

现实摧毁设想

东部某市一位参加公车改革的工作人员告诉记者，前几年进行了公车改革工作，市级直属单位除了“一把手”有专车外，其余人员的车全都收归到市机关事务管理局，由机关事务管理局集中管理车辆。但很快问题就暴露出来，因为各个单位用车时会出现很多矛盾，强势单位用好车，弱势单位用一般车，条件特别差的单位就连一般车都抢不到。另外还会出现，一些领导有车了，但下面真正干活的人却没车。而且机关事务管理局还对每个单位一年要用多少次车进行数量限制，这样就会让真正工作的人失去积极性。所以公车改革做了几年就停止了。现在公车还是归各单位所有，按照《用车制度管理改革》为指导，实行编制制，就是每个单位根据工作实际需要，人员编制数量，以前车辆数目等因素申报给省里的车辆控制管理办公室，由其来统筹制定各单位的车辆配置数量。实际上又回到了过去的配置状态。

另外据记者了解，广东省正在进行省直部门单位的公车改革方案，目前正处在研究阶段。其他省直部门的公车改革基本都没动，只有内蒙古做过公车改革，但实施一段时间后又改回去了。一位了解车改的相关人士告诉记者，虽然有地方的市级单位已经做公车改革，省级可以做参考，但是省级要改革会比市级难得多。

北京大学政府管理学院教授李成言说：“改革最重要的是中央政治局带头，只要政治局带头，就自然有力度去号召地方改革。就像抓作风建设一样，发出八个作风改变规定，中央只是刚开始改变，文件还没正式到基层，基层就已经见效了。因为中国还不是一个严格意义上的民主和法制国家，而是中央集权制的国家，上行下效一定是这个体制的特色。榜样的力量，领导的重要力量很强大，这个道理很简单，车改也是这样。”但李成言也表示，公车改革涉及到的利益很多，越到上层越复杂。

问题复杂

将近二十年的公车改革，引起了社会各方的关注。北京航空航天大学公共管理学院李丹阳说：“公车改革涉的到财政，因为要养车、养司机。当然除了公车外，还包括政府也不敢涉及到军车。军车的数量也是非常庞大的。长此下去会成为非常沉重的包袱。改革公车涉及到社会公信方面，因为公车在社会上经常不遵守规则，公车私用；公车改革还涉及到普通公务员自身的利益，其实中国公务员的工资水平比较低，如果车改后，让他们自己去掏钱办公事也不现实；最后还涉及到既得利益者，公车消费和吃喝消费是一样的。根本上还是阻力比较大。因为它牵扯到政策制定者的饭碗或者福利。触动了这个东西，改革是根本转动不起来的。”

公车改革究竟要怎样做？李丹阳认为，这个可能需要政府去思考。因为目前中国社会随着老百姓生活水平的提高，包括互联网等社交媒体的普及，老百姓的公民意识已经开始觉醒。对公车消费如此之大已经怨言载道，说得更激烈一点，公车消费已经成为政府的包袱，它不仅是一个财政问题，已然变成一个政治问题。如果这个事情处理得好，那就会很得民心；但如果处理得不好，就会有民怨。而且这种包袱引起的民怨会很严重。政府最好把这个包袱切割掉，让公车消费更加透明化，让群众监督更重要。这可能是在公共财政方面要突破的。

思想桎梏

官员配车的历史，可以追溯到春秋时期乃至更早，那时能够配车的官员通常要士大夫级别，这是身份和荣耀的象征。这种与车相伴的等级制度“穿越”到当下便是官员的特权思想。

李成言认为，公车是特权的体现。正处级要配车，副处级要配车，现在到了地方会发现甚至正科级，副科级都要配车。正是特权造成他可以拥有配车的权力。车的问题是特权问题，也是一种制度问题。我们这样一个国家管理体制、党政管理体制就决定官员可以配车。因为这个体制只能是首长负责制，体现长官意志。作为领导，自身有权力，而且越有权力就越炫耀，并通过炫耀车的等级来标榜自己权利的大小。另外对待下级，也要会收买人心，给下属配车会是他搞好上下级关系的一件砝码。作为领导，得人心很重要，因为上下级干部对他的评价会很重要，影响着其政治前途。“因此，现在公车泛滥，改革得不到成效，我觉得根本还是制度改革问题，是一个领导体制改革问题。”他说道。

进一步思考，体制和经济发展应该有直接关系，因为经济决定上层建筑。经济发达与否会不会影响特权体制的强弱？李丹阳说：“研究发现，能否推动某项改革，和这个地方的民营经济，以及市场经济活跃度程度有很大关系。比如广州、温州等发达地方做预算公开有很长时间，而且确实很有效，要想根治腐败还是要权利制约权力。用社会的权利和公共的权利去制约行政的权力，才能根本解决这个问题。在市场经济比较发达和开放程度比较高的地区，相对来说人与人的平等感会比较深入人心，而独自尊大的意识就会少一点。比如人在市场领域进行交易，就是甲方和乙方交易，你就给我提供服务，我们是平等的。在市场当中，没有说谁养育了谁，谁是父母官等说法，这是非市场经济的产物，体现了政治领域的不平等。”

因此李丹阳认为，很多时候，这种行政改革包括社会的变革都是从下往上推进的。尤其在经济发达的地方会加快改革进度，因为当地的老百姓包括企业，由于他们受到过市场经济的洗礼，他们有监督和参与的意识。再有一些比较开明的官员，不管他的动机如何，但确实推动了事情的发展。

公车改革走到今日，好多人似乎都看不清该如何推进，据记者了解，去年公车改革还在一些部委中进行了积极准备，但在今年便悄无声息了。好多地方对此也无实质性进展，只有少数地方正在研究方案。

不过有心人也会注意到，上个月中共中央政治局召开专门会议，以为民务实清廉为主要内容，回顾总结贯彻落实中央八项规定情况。其中谈到着力控制“三公”经费支出，要统筹制定领导干部办公用房、住房、配车等工作生活待遇标准，切实解决违反规定和超标准享受待遇的各种问题。与此同时，据外交部公共外交办公室官方微博“外交小灵通”消息，外交部部长王毅公务用车从6月17日起使用国产红旗H7轿车。

从此可看出公车使用方面的两个新导向，一是统筹使用，就是按实际需要配车；二是使用国产红旗，代表了公车采购新方向。似乎看到高层已经把注意力转到公车采购，支持自主品牌上面，那么，公车改革又将何去何从？