创新社会管理，治理农村征地冲突

◎孙召鹏 杨 侠

随着城镇化进程持续加快，征地规模不断扩大，土地供需矛盾将进一步凸显。当前，个别地区农村征用土地程序不规范、收益分配不透明、失地农民生产生活保障不到位，导致农村征地冲突事件急剧增多，呈现出了对抗性和规模性的特征，农村土地冲突已经成为影响农村稳定发展的突出问题。因此，探究引发农村征地冲突的社会管理问题和原因，探索化解农村土地冲突的方法和手段，对于综合推进农村社会管理创新，维护农村和谐稳定具有重要的现实意义。

农村征地冲突的社会管理问题和成因

随着城镇化建设的不断深入，房地产开发的快速推进，农村土地征用中呈现出了一些较深层次的社会管理问题。本文基于沿海A市（地级市）近十年土地征用情况，力图分析探索当前农村征地冲突的社会管理问题和原因。

一、“土地财政”下的政府责任缺位。2006年以来，该市辖县财政增收中，土地出让金等涉地收入占增收部分的63%左右，土地收入成为县市财政增收的重要来源。2002～2012年信访数据显示，十年间，全市共征用农村集体土地120521亩，引发土地上访或冲突事件过万起。征用的土地中，违法违规征用占29.2%，强制征用占38.7%，以租代征等变相征地占21.9%，其它占10.2%。征地中，政府作为政策制定执行者，对征用土地实际归属和征地范围界定不明确，补偿标准确定不合理，安置保障单一不到位，没有将征地信息及相关政策措施及时向涉地农民进行公开，再加上征地工作程序中的某些环节缺失或失范，使得涉地农民的利益得不到保障，引发涉地农民的不满，从而导致征地相关方产生了矛盾冲突。并且，为满足经济发展或招商引资的需要，一旦急需土地，政府也会利用手中的权力变相征拨土地，进一步加剧了农民与政府之间的冲突。作为征地的政策制定执行主体方，政府没有承担起 “为民争利”和监督管理的社会责任。

对于违法违规征地问题，需要加大问责力度，避免侵害农民利益、加深农民与政府的矛盾。

二、征地信息不够公开透明。征地拆迁中，涉地农民处于弱势地位，作为重要的受众，获取的征用补偿安置等相关信息最少。土地征用情况告知、征地范围和调查结果、组织听证、进行征地补偿等环节相关信息基本处于保密、非公开或半公开状态，一般是政府、开发商和村委三方基本确定方案后才会告知涉地农民，而此时方案已经成文发布，不可能更改。致使绝大多数农民事前既不知道征地的性质差异及补偿安置的项目、方式、标准、计算方法等，事后又缺乏知情诉求的有效形式与渠道，致使诉求不能被采纳、被满足，造成与政府之间沟通不畅，对征地主体方的不信任，引发持续的上访、窜访，甚至是对抗冲突。2011年，该市拆迁区域覆盖130多个村，严格按照程序进行方案前征求意见、讨论安置方案、公开论证的仅占27%，基本按照程序的占20%左右，大多数都是在方案出台公示后，才对涉地农民进行说明解释，引起涉地农民的强烈不满。当年，因信息不透明、涉地农民不知情或“暗箱操作”引发的上访、冲突事件超过全年土地信访案件的60%。

三、涉地利益分配不尽合理。长期以来，农村土地征用补偿标准较低，而多数农民靠地为生，相关配套制度如社会保障制度、就业制度等不健全，单一的货币安置，一旦一次性货币补偿款被用完，失地农民在以后不但无法生存和发展，而且还会陷入二次贫困，不能满足涉地农民的要求。政府为发展经济、培育经济增长点，或是对本地区重点企业征地行为实行特殊优惠政策，低价从农民手中取得土地；或是为增加本地区的投资吸引力，降低征地补偿价格，作为给予投资方的优惠措施，从而引发众多失地农民逐级甚至越级上访。目前，A市农村地区，一亩地的年纯收入约为1500～2000元，而政府的征地补偿款仅为600～800元，补偿款不到农民实际收益的一半。在涉地利益分配中，以土地增值收益为例，农民的补偿款占15%～20%；地方政府占30%～35%，开发公司占30%～35%，村级占5%～10%，其他占5%～10%。显然，这种利益分配格局不利于涉地农民利益的获取。并且由于缺乏高效的社会矛盾协调机制，涉地利益分配所导致的矛盾无法得到有效化解，长期不断积累激化，直至走向激烈的对抗冲突。

四、违法违规征地问责力度不够。部分地区为加快引资速度，往往忽视广大村民的直接要求，包办征地工作，直接与村委签订征地协议，变相征用，未经报批而广建厂房，侵害了农民的利益，加深了农民与一线政府的矛盾。2010年，全市土地征用1.3万余亩，手续齐备的不到三成，实际开发的也不过半，很多已征用的土地仅仅是变成了建设用地指标。在实际征地和安置补偿工作中，也不断有违法征地和侵害农民合法权益的事件发生。为了取得用地指标，完成招商引资和经济发展任务，某县拆迁办曾喊出 “心有多大、地就有多大”的口号，采取堵门、截路、掐水断电等多种方式逼迫农民 “钉子户”就范，而对于有关系或有门路的农民，则采取较为缓和的措施，比如通过在机关事业单位的亲属做工作等方式千方百计推进征地。同时，政府对相关部门及其人员在征地过程中的行为监督检查不到位，对在征地过程中的违规行为没有及时进行严肃处理，即便媒体介入后，也是能遮则遮、能掩则掩，完全曝光后，也仅是将相关的责任人调离岗位，职级待遇甚至职务基本不变，而一旦征地完成，则会予以重用或给予数额较大的奖励。2002年以来，市辖某县的征地拆迁部门的干部提拔交流远高于其他部门，截至2012年7月，十年间在县区科级单位中提拔了2位县长、8位副县级。

农村征地冲突治理的社会管理对策和建议

土地是经济增长、城镇化建设的重要物质基础，而经济发展指标、城镇化率又与地方政绩密不可分，所以，在现行土地制度下，土地征用是一个敏感而又现实的问题。在土地征用中，政府应转变角色，创新社会管理方式，建立完善相关机制，推动征地规范化和透明化，切实保障涉地农民的利益。

一、创新政府角色转换，寻求政府、开发商和农民利益的共赢点。创新土地征用管理模式，政府由征地决策执行者转换到管理者，把主要精力放在做好征地项目审核、价格谈判过程监督，涉地农民利益保护、征地纠纷调解、征地冲突治理等方面，避免开发商单独行动，引发土地冲突事件。寻找政府、开发商和农民的利益共赢点，实行土地价格由市场定价，由开发商和涉地农民通过谈判确定补偿价格，政府进行全程监督，确保涉地农民的有效参与，使他们更好的理解并接受征地政策，保证分配方案的合法性和合理性。同时，加强对补偿费使用的监督管理和土地征用安置费的分配指导，强化对农村土地补偿费用使用管理的审计、财务监督，确保村土地补偿费的合理使用。同时，不断创新社会其他要素补偿方式，避免一次性补偿，比如可以采取长期入股合作等多种补偿方式，让涉地农民脱离 “一夜穷富”的困境。

二、完善征地社会风险评估机制，推动征地过程透明化规范化。目前，涉及农村征地冲突的事件，有相当一部分是因为程序不够规范透明造成的，涉地农民无法得到准确的土地征用和补偿信息，仅仅依靠打听类似情况的处理结果和 “小道消息”，不敢相信征地主体方，导致了双方信息交互的盲点。农村土地征用要坚持透明公开的原则，推动涉地农民积极参与，打消他们的疑虑。征地前，要进行风险调查和评估，包括可能对生产和生活产生的影响，农民的意愿和可以接受的补偿水平，产生集体上访等群体性行为的可能性，并以此作为征地决策的依据；征地过程中，做到及时主动公开，让农民知情参与，避免出现 “小道消息满天飞”的现象，严格执行征地工作程序，按照征地受理、补偿协商和草签协议、方案报批等程序实施；征地后，要加强对征地社会风险的检测和控制，对补偿款的到位情况、失地农民实际困难、是否有外部力量介入等方面进行严密的检测和关注，避免出现征地突发事件。

三、加大土地征用监督力度，遏制违规暴力征地。温家宝同志在2012年达沃斯夏季论坛上指出，农民合法的土地得不到应有的保障，是土地征用的一个关键所在。政府作为社会管理的主体，要依法严控土地征用权限审批，根据当地农村经济实际情况，科学合理地确定补偿标准。切实按照规定标准补偿，坚持 “保护价”进行补偿，保护涉地农民权益。同时，征地拆迁必须由政府来主导管理，如果企业主导拆迁，受利益驱动，往往会出现野蛮拆迁现象，拆迁户被逼自残、自杀的恶性事件时有发生。要加大对招商征地部门及开发商征地行为的约束监督，在土地征用中，坚持对话解决、谈判解决，而不能依赖于强制执行，对于可能酿成冲突事件的风险，充分调动村自治组织、社会组织等社会力量，通过了解农民的实际困难、化解矛盾、做思想工作等方式，及时进行疏解和干预，防止黑恶势力等外部力量利用涉地矛盾策动冲突事件。

四、搭建社会对话平台，多渠道畅通农民诉求。搭建政府与涉地农民平等交流的社会对话平台，畅通涉地民意表达和与政府、开发商对话渠道，改变单一的信访、上访形式，调动社会力量，通过设立拆迁工作热线、网络反馈、书面征求、抽点暗访等方式重视农民的合理诉求，采取多种渠道来化解矛盾，将矛盾化解在一线；提高补偿标准，征地补偿要充分考虑农民的权益，建议参照城市最低生活保障线确立征地补偿最低标准；招商和征地部门要改变以官对民的强势心态来对待农村征地，坚持平等的对话协调；完善征地公开听证制度。在土地征用方案出台前，要采取公示、听证等方式广泛听取民意，把征地的原因、要求及相关善后政策进行通报，倾听他们的意见，争取支持和理解，充分考虑可能出现的社会风险、环境影响、矛盾纠纷及各类不稳定因素，把问题解决在一线，将征地可能出现的冲突对抗降低到最低点。

五、探索多种安置途径，构建失地农民社会恢复机制。政府、开发商和农民三方中，农民是弱势的一方，在经济补偿的基础上，要明确安置责任，谁占地谁安置，坚持安置先行的原则，在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活和就业都给予合理适当的安置，如进行同类或同等面积土地置换，杜绝先征用后安置的做法。不宜或个人不接受统一安置的，补偿费用应考虑失地农民的后续生活保障问题，适当增加其生活补助标准。同时，积极帮助失地农民拓宽就业门路，探索多种安置方式，如将被征地农民统一纳入城镇就业渠道，在城市环卫、物业、绿化等公共项目用工中，优先考虑安排被征地农民再就业等等。引导和鼓励失地农民自立创业，在经商、办企等方面给予优惠，扶持鼓励失地农民进行养殖、承包等活动，充分调动社会资源，通过多种渠道帮助失地农民平稳过渡。