WTO争端解决机制下的中美贸易摩擦研究

■万 方 中南民族大学法学院

■屈 琦 中南民族大学

WTO争端解决机制下的中美贸易摩擦研究

■万 方 中南民族大学法学院

■屈 琦 中南民族大学

WTO争端解决机制被公认是WTO法律体系中最为重要的制度之一，是解决中美贸易摩擦的有效途径和必然选择。我国应健全适应WTO规则的法律制度，不断提升灵活运用WTO争端解决机制的能力与技巧，并在WTO规则改革中体现更多主动性、发挥更大话语权，积极参与并推动WTO反倾销规则、反补贴规则及保障措施制度的规范与改革。

争端解决机制 贸易摩擦 贸易保护

WTO争端解决机制被喻为是乌拉圭回合谈判成果中的“皇冠上的宝石”，被公认是WTO法律体系中最为重要的制度之一。目前，中国在成为世界经济增长的主要动力之一并与包括美国在内的世界各国经济交流与合作逐渐加深的同时，与各国尤其是美国的贸易摩擦与矛盾也时有发生。WTO争端解决机制已日益成为解决中美贸易争端的有效途径和必然选择。

一、中美贸易摩擦概况

1.中美贸易摩擦由来已久

1979年7月7日，中美两国签署了《中华人民共和国和美利坚合众国贸易关系协定》，为中美贸易的深入发展奠定了法律基础。[1]2001年12月，中国成功加入WTO后，中美两国的经济呈现出一种相互促进、相互依赖、共同进退的局面，当然双方的贸易摩擦也在所难免。2003年，中美经济贸易关系中的一大焦点——纺织品进出口摩擦出现了，紧接着衍生出钢铁产品，再到汽车制造业产品，这其中还伴随着汇率、产品质量安全、知识产权等重大问题。2006年至2012年，美国已连续7年对中国发起总共30多起反倾销反补贴合并调查案件，其中有24起都向中国企业征收了高额的双重关税。2012年底，中国商务部发布《2012年商务工作年终述评》称2012年中美贸易额达到近5000亿美元，创历史新高。中美在成为彼此最为重要的贸易伙伴的同时，也成为了贸易摩擦发生频率最高的国家。

2.中美贸易摩擦的特点

（1）中美贸易摩擦政治化倾向日益凸显

2009年4月，美国钢铁工人联合会要求美国政府对中国轮胎进行特保调查，理由是中国轮胎扰乱美国市场以致美国工人失业。2009年9月，美国决定对中国输美乘用车轮胎采取特保措施，具体而言，从2010年开始，为期三年时间里对从中国进口的轮胎征收特别关税，分别为35%、30%和25%。

“轮胎特保案”的出现，使得经贸问题再次成为美国国内政治斗争的牺牲品。当中国对美国的出口妨碍了相关地区和特定阶层的利益时，这些利益集团的代表就极有可能为维护自身利益而向美国政府施压，为中国产品出口美国设置障碍，制造贸易摩擦。

（2）中美贸易摩擦的复合性

中美贸易摩擦的具体表现呈现出多元化的特点。每一个摩擦案件都可能是从产品摩擦开始的，从表面上看，往往突出表现为产品层面的摩擦，但其实产品摩擦所指向的深层次的制度、战略和文化等往往才是摩擦的实质和根源。

（3）中美贸易摩擦的常态性

在经济全球化日趋加速的当今世界，全球范围内的贸易摩擦和纠纷的存在有其客观普遍性，中美贸易碰撞和纠纷也是正常的，而且将会是经常的。

正如前美国驻华大使雷德于2010年2月5日在香港中文大学一个公开讲座上所提到的，“美中两国可能会在贸易等领域经常出现摩擦，但这并不奇怪。中国和美国的历史不同、文化不同、价值观更加不一致，所以双方发生歧义和冲突也不奇怪。”

（4）中美贸易摩擦具有全球联动效应

中国在改革开放以后飞速发展，时至今日已成为世界进出口贸易额最大的国家之一，也是美国的第二大贸易国，两国之间的贸易摩擦也成为了全球贸易摩擦的主轴，极大影响了世界经济和国际政治的发展，产生全球性的联动效应。而美国作为世界头号强国，其对我国的贸易政策对其他国家具有一定示范作用。

二、我国利用WTO争端解决机制解决中美贸易争端的必要性与障碍

1995年1月1日，《建立WTO的马拉喀什协定》及其附件正式生效，WTO取代GATT成为管理世界贸易的国际组织，[2]其附件2《关于争端解决规则与程序的谅解》（DSU）是WTO关于争端解决的最基本的法律文件，它规定了适用于乌拉圭回合各项协议下可能产生的争端的一套统一规则，确立了WTO的争端解决机制。DSU包括27条和4个附件，主要内容是涉及世界贸易组织争端解决机制的适用范围、管理机构、一般原则、基本程序和特殊程序。

1.利用WTO争端解决机制解决中美贸易争端的必要性

（1）WTO争端解决机制是解决中美贸易争端的有效途径

WTO争端解决机制合理地吸收了GATT争端解决机制中经实践证明行之有效的一系列制度，并对之进行了有机的结合；另一方面，它又在总结经验与教训的基础上，针对原机制存在的各种弊端，采取了大胆的改进与革新；同时，进一步拓宽了争端解决机制的适用范围，丰富了解决争端的各种手段。作为WTO法律体系的核心制度，WTO争端解决机制具有排他性和强制性的特点，便于成员国对国际贸易争端的解决。自WTO于1995年成立到2011年年底，争端解决机构共受理案件427起，[3]远远超过GATT在长达近半个世纪的时间受理案件的总数，并超过了国际法院在过去80多年里受理案件的数量。从执行情况看，WTO案件的执行效率是非常高的，绝大多数案件中败诉方都执行了裁决，仅有少数案件中由于不执行导致WTO授权实施报复。[4]现在，使用争端解决机制的案例越来越多，反映了成员国对WTO争端解决机制的信任和重视。

（2）WTO争端解决机制是解决中美贸易争端的必然选择

WTO争端解决机制适用于乌拉圭回合各项协议，是各个协议得以切实执行、世界贸易体制安全和正常运转的基本保障。1995年就任WTO首任总干事的鲁杰罗曾说过：“如果不提及争端解决机制，任何对WTO成就的评价都不完整的。从许多方面讲，争端解决机制是多

边贸易体制的主要支柱，是WTO对全球经济稳定作出的最独特的贡献。”

WTO争端解决机制是一种基于法律规则的国际争端解决机制，这一机制统一了争端解决规则和程序，设立了专门的争端解决机构，规定了解决争端各程序的严格期限，引入了制裁和报复的做法。这展现出WTO争端解决机制规则明确、程序具体的独特优势，这是以往任何一种国际贸易制度所无法比拟的。作为一种合理且有效的途径，WTO争端解决机制的主要宗旨之一便是为发展中国家减少贸易摩擦的发生，从而使发展中国家自身的正当权益得到维护。发展中国家应将目光放到WTO争端解决机制上，因为该机制是一个多边机制，为国家间的贸易摩擦的解决提供了一个相对公平的平台，能够有效地解决国际经贸摩擦。就目前运用该机制的整体状况来说，发展中国家运用其解决问题的案件数量明显增多，对此，大多数学者认为，发展中国家使用新的争端解决机制次数显著增多，表明它们对该机制的信心相应地增强了。

2.我国利用WTO争端解决机制解决中美贸易争端的障碍

（1）我国适应WTO规则的法律仍不健全

反观我国国内立法，仍有许多制度安排存在漏洞。在《反倾销条例》中，第一，在判断低于成本销售的持续时间时，“合理期限”未作出明确规定；第二，对“同类产品”的概念较为模糊，有可能导致“同类产品”的认定范围被任意扩大；第三，我国面临的“非市场经济地位”问题是一直以来都备受关注的问题，目前承认我国是市场经济地位的国家逐渐增多，但是主要的贸易伙伴并未完全认可，这对于我国开展国际贸易极为不利。我国《反补贴条例》中也有一些缺陷，如我国在加入WTO时曾承诺：取消所有属于《补贴与反补贴措施协定》禁止的出口补贴，在加入之前，停止维持先前所有的出口补贴计划，自加入时起，停止在此类计划下做出额外支付或支出，也不再免除税收或授予任何其他利益。[5]但是一些地方政府为了促进就业和拉动经济增长，通过各种手段和措施，一定程度上补贴了很多产品，这种做法是违反了上述承诺的。而主要贸易伙伴对我国各种政策信息动向和补贴政策的密切关注，使得这种违反承诺采取补贴的风险越来越大。又如我国《保障措施条例》第7条规定：“进口产品数量增加，是指进口产品数量的绝对增加或者与国内生产相比的相对增加。”依WTO《保障措施协议》之规定，“绝对增加”不仅包含进口产品数量上前后两个数据相比较，后一数据增大之含义，而且还应把进口产品的数量与国内产品数量相联系起来考虑，对此，《保障措施条例》没有相关规定，只是规定了绝对增加与相对增加两种方式。这些都表明我国在加入WTO十多年后，仍有诸多法律制度不能适应国际经济贸易发展的需要。

（2）我国运用WTO争端解决机制的能力有限

①商务部职能不足

我国参与争端解决机制的主体是商务部，该机构就目前而言，设置办事机构不太多，在较大城市虽有其事务中心，但是仍远远无法满足实际需求。其次，作为运用专家组程序解决争端的前提和准备，举证工作的完善能让我们在谈判中占有主导的优势地位。由于DSM规定举证责任在于主张方，因此我们申诉前必须做好证据的搜集和整理工作，作为应诉方，我们需要举证反驳对方的观点。但我们在成功举证方面经验不足，资料也比较匮乏，尤其在对主要成员国法律的系统研究方面。

②行业协会的缺失

行业协会是现代市场经济体制下，各行业企业实行自律性行业管理，抑制不正当竞争，维护公序良俗的组织形式。在我国，行业协会尚不健全，在应诉申诉时发挥的作用有限，甚至有些行业是等到贸易摩擦发生之后才仓促组建的。如2012年3月，美国联合欧盟和日本就中国对稀土的出口管制措施违反了WTO规则和中国入世的组织决定书向WTO提起诉讼，中国在2012年4月8日才成立了稀土行业协会，时间之仓促、经验之贫乏，使得行业协会在应对WTO诉讼时难免力不从心。

三、我国利用WTO争端解决机制解决中美贸易争端的策略分析

1.健全适合WTO规则的法律制度

反倾销、反补贴及保障措施是当前最为重要的三大贸易救济措施。当我们无力改变别国的贸易政策和制度时，完善自己是最务实的做法。修炼内功，健全适合WTO规则的法律制度，尤其是反倾销制度、反补贴制度及保障措施制度，我们就能减少可供贸易对手攻击的弱点，无惧贸易对手的申诉，增加在DSB的胜诉机会。

（1）完善我国反倾销法律制度

反倾销是指政府运用征收反倾销税等行政手段，使倾销产品进口价格与国际市场价格持平。这种对待外来倾销产品的措施的根本目的是为了保护本国的利益，保护其支柱产业和幼稚产业免受外来影响。第一，根据WTO《反倾销协议》的规定，由于存在出口商和进口商或者第三者的联合或某种安排，出口的价格可以被认定为不可靠，但是中国《反倾销条例》并没有对此做出任何说明，这在一定程度上影响了调查规则的透明度，因此，为了符合WTO的基本原则之一——透明度原则，我国应具体规范产品出口价格的认定标准；第二，对于同类产品，反倾销条例根据WTO《反倾销协议》的规定，做出了相应的定义，但是对于与进口产品相似却并不相同，根据什么方法来确定它的相似程度，《反倾销条例》及其配套规则并没有予以规定。可以参照在实践中的惯常做法，如产品的基本物理和化学特性、生产技术和过程等等方面加以规范其相似程度的认定标准；第三，在损害的认定规则方面，关键在于倾销与损害之间因果关系的确立。这方面可结合反倾销的实践以及WTO《反倾销协议》的相关规定，对诸如其他国家进口产品、需求变化、消费模式变化、国内外正常竞争、不可抗力等因素进行综合判断，在此基础上，我国反倾销法应对“直接的因果关系”进行明确规定，以便于实践操作。[6]

（2）完善我国反补贴法律制度

补贴的根本目的往往是为了增强产品的竞争力。根据WTO《补贴与反补贴措施协定》的要求，对于取消协定禁止的出口补贴、通知协定允许的其他补贴，中国政府承诺予以遵守并严格执行。但是我国反补贴法律制度仍有不足之处需要完善。具体而言，第一，细化《反补贴条例》的有关内容，规定磋商的程序规则，确立与相关外国政府及当事人的磋商机制；第二，建立完善的证据审查规则与程序、明确立案、初裁与终裁的证据标准和要求；第三，细化反补贴调查的暂停与终止程序，包括调查暂停的条件，调查终止的情形，调查暂停与终止的公告等。

（3）完善我国的保障措施制度

保障措施，是指在紧急情况下，国家可通过增加关税、数量限制等措施限制进口，达到使本国产业部门免受外国产品冲击之目的。所谓“紧急情况”，通常是指产品的进口数量正在大幅度增加，已经给国内相同产品或与之直接竞争的产品的国内生产者造成重大损害或产生重大损害的威胁。[7]我国《保障措施条例》规定：采取保障措施应限于便利调整国内产业所必要的范围内，国内产业调整可作为延长保障措施的理由。《保障措施条例》应当加大力度，强化产业调整的规定。其次，有关条文应与WTO《保障措施协议》相协调，为了更好地与国际接轨，将产业结构调整的意识深入到管理部门和企业中，将“促进产业结构调整提高市场竞争力”写入我国的《保障措施条例》中。

2.我国应在WTO规则改革中体现更多主动性、发挥更大话语权

（1）我国应积极参与并推动WTO反倾销规则的规范和改革

作为一个贸易大国，作为WTO的发展中成员，我们有权利也有义务积极参与反倾销规则的修改和制定，在大力推动反倾销规则改革的同时，采取有效措施尽可能地降低遭遇反倾销的风险，减少损失。首先，我们应与WTO其他成员一道积极推动反倾销规则的规范和澄清，努力抬高反倾销措施的启动条件。[8]例如，我们可以参加到“反倾销联谊小组”当中，从而抬高实施反倾销的启动条件。第二，以发展中国家的立场坚决推进关于落实发展中国家特殊和差别待遇的谈判。WTO《反倾销协议》第15条规定，“发达成员应对发展中成员的特殊情况给予注意，实施会严重影响发展中成员利益的措施前，应探讨建设性补救的可能性”。尽管规定如此，但在实践中并未得到有效履行。最后，以双边谈判方式为主，加强政府交涉力度，依据由易入难、逐个击破的原则，渐进式解决我国面临的“非市场经济地位”的问题。在多边谈判难度很大的情况下，我们可以采取逐个突破的方式，同贸易伙伴进行双边谈判，争取主要贸易伙伴对我国完全市场经济地位的承认。

（2）我国应积极参与并推动WTO反补贴规则的规范和改革

补贴作为我国平衡贸易逆差的方法之一，鼓励本国企业积极参与对外贸易，尤其是针对自身薄弱的产业，补贴能刺激生产出口，拓宽对外贸易增长点。因此，补贴虽然在一定程度上对国际意义上平等市场主体的竞争产生不良影响，但是对于我国这样的发展中国家而言是有利于经济发展的措施。而WTO《补贴与反补贴措施协定》采取的是片面一致原则，忽视了在目前经济全球化和国际大分工合作的背景下，发达国家的核心产品无论是在国内市场占有率还是在国际市场竞争力上都较发展中国家具有强大优势。在这种情况下，如我国碍于现有《补贴与反补贴措施协定》的片面一致原则而失去了对外贸易合理补贴的合法性地位，将不利于我国作为发展中国家在国际贸易中的合理利益的保护。我们应强调在改革现行的《补贴与反补贴措施协定》的进程中，必须充分倾听发展中国家的声音，并建立有区别的反补贴原则及标准，以代替目前的片面一致原则。

（3）我国应积极参与并推动WTO保障措施规则的规范和改革

众所周知，在《中国入世工作组报告》和《入世协定书》第16条当中专门针对我国在入世以后，以所谓“较低的关税”冲击其他国家主要是发达国家的相关产业，规定了WTO成员在中国入世后12年以内可以依据上述两个协定书的承诺，专门针对生产地为中国的产品实行带有强烈保护主义色彩的特别保障规则，尤其是可以针对所谓中国产品进口激增的现象，以“市场扰乱”的名义采取更为严格的歧视性特别保障措施，这将对我国的相关产业尤其是现阶段在国际出口市场上占有极其重要比重的低端服装生产与加工、汽车制造、船舶制造和低端电子产品等极易因自身价格优势形成所谓“产品进口激增”现象的相关产业带来严重影响。对此，我们应该强调在现行的WTO保障措施规则框架下，必须充分考虑发展中国家的利益和立场，更应该防止对“进口、生产同类或直接竞争的产品的国内产业造成严重损害”这一条款中的“严重损害”进行扩大性解释。基于发展中国家在WTO保障措施规则框架中的合法利益，对严重损害一词应理解为对某一国产业重大的全面的损害。

3.不断提升灵活运用WTO争端解决机制的能力和技巧

（1）建立专门针对中美贸易争端的研究和咨询机构

2012年2月28日，美国成立“跨部委贸易执法中心”，并宣称该机构的设立就是以加强针对中国的贸易执法为主要目的，这预示着美国已经做好准备对中国和其他国家的贸易行为加强调查及执法，将有可能导致针对中国的贸易诉讼数量大幅提高。为了减少和避免中美贸易争端的发生，使诉讼顺利进行，从容应对中美贸易中的各种突发事件，我国应尽快建立专门针对中美贸易争端的研究和咨询机构。该机构对内应受理企业的投诉，展开案件调查，收集相关资料，为应诉做好充分准备；对外应对美国出口商的投诉、应诉进行核实调查，收集信息，调查研究，从而提出反驳，进行谈判。当然，该机构还应加强对美国诉讼制度以及贸易法的研究。

（2）加强人才培养与储备

2002年“美国201钢铁保障措施案”是中国加入WTO后参与的第一起WTO争端案件，也是中国第一次以起诉方的身份出现在WTO争端解决的舞台。2006年美国、欧盟和加拿大联合起诉中国的“汽车零部件案”是中国进入WTO争端案高发期的重要标志。[9]根据WTO官方网站的数据显示，截至2012年底，按照被诉次数排名，中国居第三位，且已超过印度而高居发展中成员之首。要从容面对这些争端，我们亟需一批懂外语、精通贸易规则、理解WTO精髓的人才。不仅政府机构迫切需要这样的优秀人才，中国目前还缺乏在WTO从事相关工作的人才，以期为将来向WTO推荐专家组成员乃至上诉机构成员做好准备。与此同时，由于“欧盟香蕉案”和“印尼汽车案”后，允许律师全程参加WTO争端解决的各个阶段已成为WTO的惯例，我国应更加积极地发掘、培养和锻炼从事WTO法律事务的专业律师人才，提升律师在WTO争端解决中的法律分析能力，使更多优秀律师能在WTO争端解决实践中更好地辅助政府。

我国也会越来越理性地运用WTO争端解决机制解决与贸易国的争端。不可否认的是，在WTO争端解决机制下，世界已对中国参与实践的表现给予了充分肯定。

[1]刘阳.《对中美贸易摩擦的专题法律研究》[M].沈阳：东北财经大学出版社，2006.第6页.

[2]万鄂湘.《国际法与国内法关系研究》[M].北京：北京大学出版社，2011.第308页.

[3]张玉卿.WTO争端解决机制的优势与不足[N].国际商报，2012-1-16.

[4]纪文华，姜丽勇.《WTO争端解决规则与中国的实践》[M].北京：北京大学出版社，2005.第4页.

[5]张阳.反补贴法律问题研究[J].山东商业职业技术学院学报，2006，（2）.

[6]孙立文.《WTO反倾销协议改革—政策和法律分析》[M].武汉：武汉大学出版社2006.第366页.

[7]陈立虎，黄涧秋.《保障措施法比较研究》[M].北京：北京大学出版社，2006.第1页.

[8]唐宇.《论反倾销规则的弊端与改革》[M].沈阳：东北财经大学出版社，2007.第362页.

[9]王军.《WTO争端解决年度报告2009-2010年》[M].北京：法律出版社，2011.第263页.

万方，中南民族大学法学院副教授（湖北武汉430074）；屈琦，中南民族大学2010级法律硕士（湖北武汉430074）