公益创投：政府购买社会组织公共服务的实践与探索

一、引言

自2004年6月中国共产党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”以来，无论是党和国家的决策还是各地的具体实践，“加强社会建设、创新社会管理”成为一个全新的社会领域治理理念。社会管理、提供公共服务是政府职能的重要组成部分，由政府直接提供公共服务的方式往往缺乏效率、耗费大量的时间和费用。在市场化发展不断深入的今天，社会组织、市场主体等都成为社会建设的重要组成力量。因此，鼓励社会组织参与社会建设、承担部分原本政府直接提供的公共服务是一种国际趋势。政府向社会组织购买公共服务正是这种做法的体现。

政府向社会组织购买公共服务，是政府将原来直接提供的公共服务，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成。此种做法被认为有助于提高公共财政使用效率，增强公共服务供给，是实现政府职能转变的必然要求，既是促进社会组织自身发育的重要举措，又是创新社会管理的一种尝试（李学会、周伦，2012）。我国内地的政府购买社会组织公共服务实践始于20世纪90年代的上海，之后上海政府购买服务的领域和内容不断扩大。除上海外，南京、无锡、宁波、深圳等地都开始了积极地实践（王浦劬，萨拉蒙等，2010：4-5）。早期的实践中，购买方式多采用直接资助制和合同制，项目申请制用得较少，也不强调政府与社会组织之间的独立性以及提供服务的社会组织之间的竞争性。

在各地实践的基础上，中央于2012年发布出台《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》，对服务内容、资助方式、实施细则等做了具体说明，为社会组织快速成长提供了强有力的保障。政府通过资金支持和能力培育两个方面的努力对新生社会组织发挥独特的催化作用，以推动社会组织以及整个公民社会的发展，推动公共服务社会化的发展，进而通过社会化的方式提高政府公共服务产品的丰富多样性和质量（何云峰、孟祥瑞，2011）。在近几年的实践过程中，公益创投方式成为政府购买社会组织公共服务的重要形式。本文旨在探讨部分地区公益创投实践的特点以及可能遇到的困难，并尝试揭示可能的解决路径。

二、公益创投：政府购买社会组织服务的实践

公益创投（Venture Philanthropy），也被称为“公益风险投资”，不以营利为目的，目的在于增强被支持组织的可持续提供公共服务、解决社会问题的能力。公益创投兴起于20世纪90年代中期的美国，2002年左右在英国和意大利正式起步并迅速在欧洲大陆蔓延（赵萌，2010）。大陆与欧美意义上相近的公益创投实践始于2006年非营利组织“新公益伙伴”以及2007年联想集团的公益创投计划，之后的2009年上海民政局联合恩派(NPI)公益组织发展中心举办了第一届上海社区公益创投大赛，虽然各方面并不成熟，但这些实践为本土公益创投积累了丰富的素材和经验（刘新玲，吴丛珊，2011）。

在大陆，政府主导的公益创投始于2009年的上海。之后在公益创投名义下的实践往往以此作为参照，从运作方式到筛选评估机制等多有借鉴。近几年来，公益创投作为政府购买社会组织服务的做法成为不少地方的实践模式，除了本文重点探讨的上海、南京、东莞、昆山等地之外，北京、浙江普陀、舟山等地都进行了一定的本土探索。本文选取的这几个观察对象，一方面是因为开展时间较早，另一方面是因为具有大量的可获得的公开信息与资料。表1是对部分地区公益创投实践的统计信息。

表1：部分地区公益创投实践信息统计表

资助内容为老、助残、帮困、青少年社会公益事业、福利慈善、社区专业服务、其他项目为老、助残、青少年、救助帮困、其他公益类为老、助残、青少年、救助帮困类、其它公益类资助金额申请项目预算一般不超过20万元资助项目不超过2万元，招投标和定向购买项目不超过20万元社会定向捐助资金与配套补助结合。配套比例为1：2，配套资金最高限额为50万元。对于无定向捐助或按比例配套后资金总额仍少于项目预算的获选实施项目直接补齐资金最高限额为30万元项目预算一般不超过20万元资助主体公益性社会组织登记注册的具有从事公益创投资质的社会组织公益性社会组织以及其它单位和个人公益性社会组织以及其它单位和个人结项方式承办方组织选评审委员会进行第三方评估实施方自评与评审委员会第三方评估相结合承办方组织选评审委员会进行第三方评估承办方组织选评审委员会进行第三方评估

上海市民政局于2009年5月正式启动“上海社区公益创投大赛”项目，并委托上海浦东非营利组织发展中心（NPI）承办，在上海地区面向全社会征集社区服务的创意服务项目策划和操作方案。2009年浦东非营利组织发展中心共收到15家公益组织提交的17份项目申请，其中11个公益项目进入专家评审，最终有9个公益项目获得资助实施。入选的项目服务主要集中于青少年服务、为老服务、残疾人服务、就业服务和其他公益服务。

南京市玄武区在2010年底面向社会组织、义工志愿者组织、专职社工征集项目方案，收集的23个项目中最终批准4个项目①这4个项目分别是博爱自强自主小舞台——社区残障人士关爱服务、火凤凰残疾人家庭课堂计划、心灵保姆社区服务、沙盘游戏心理保健服务。进入实施阶段，开始了社区服务公益创投项目试点工作。2012年玄武区举办第二届社区服务公益创投项目，最终53个申请项目中的20个获批，这些项目在一年的实施期中，将获得近200万元资金的资助。随后，2012年5月南京市民政局、市财政局联合出台《南京市公益创投实施意见(试行)》，并成立公益创投协会，公益创投模式在南京市全面开展，除了各个区批准和管理创投项目外，部分项目还可以额外获得市创投资助。南京市第一届项目评审中，60项申报项目中的52项获得立项资助。

昆山市2012年6月公布了第一届公益创投活动获选项目，125个申报项目中的35个获得立项资助。①“昆山市首届公益创投活动获选项目公示”http://www.kschuangtou.com/vent/63.htm l

广东东莞在2011年下半年东莞市民政局主办，由恩派公益组织发展中心和东莞市现代社会组织评估中心承办筹备首届公益创投，并进行项目征集、评选工作。最终60个入围项目中的28个公益项目获得资助，②具体项目参见：http://www1.dg.gov.cn/publicfiles//business/htm lfiles/dggyct/s30715/index.htm2012年所获选的项目正式进入实施阶段。

三、公益创投实践的特点

在上述地区的公益创投活动管理制度或实施总则中，均明确提出公益创投是社会管理创新的一种探索。说明在中国经济的高速发展背后，政府逐渐重视社区建设、重视社会管理。作为本土的实践，公益创投在政府购买社会组织公共服务中具有以下特点。

（一）公益创投大多采用竞争性购买和定向购买相结合的方式。政府购买社会组织公共服务的工作模式取决于社会组织（即公共服务的提供者）与政府之间是否独立以及社会组织之间在服务供给方面是否存在竞争。当前发展趋势是强调社会组织与政府之间的相互独立性，在早期的公共服务供给方式上多由政府建立社会组织定向购买（图1工作模式C），例如我国为数众多的事业单位。上述地区的公益创投实践大多采用竞争性购买和定向购买相结合的方式。项目评估委托给特定的社会组织完成，这种评估的服务本身采取定向购买的方式。例如，昆山市公益创投由昆山市爱德社会组织培育中心承办，东莞则由恩派公益组织发展中心和东莞市现代社会组织评估中心承办。对于其他组织的具体服务采用竞争性购买的方式。参与服务提供的社会组织与政府（即购买者）之间是相互独立的，且不是政府建立的，而且需要在同类服务提供机构之间进行竞争（图1工作模式B），只有在中标之后方获准实施资助项目。

图1:政府购买社会组织公共服务的三种工作模式

（二）与竞争性购买模式一脉相承，在服务提供方面，强调社会组织之间的竞争，强调申请项目的淘汰制而非以申请为导向的资助。昆山市第一届益创投活动35个获得立项资助的项目占总数125的28%。在东莞，社会组织项目之间的竞争更高，28个入选实施的项目，占入围项目总数的47%，占申报项目总数的12%，总体淘汰率比较高。③http://www1.dg.gov.cn/publicfiles/business/htm lfiles/dggyct/s30379/201112/454301.htm表2从另一个侧面也能反映出社会组织之间的竞争，即便是比较专业化的社会工作组织（DZ-HG）申报较多的项目，也无法保证全部获选。

表2.东莞市2012年公益创投机构项目汇总表

（三）公益创投的资金来源。国内的投资主体主要是政府，本文所涉及的几个地方，除了东莞鼓励企业参与投资之外，其余的投资主体均为政府，资金来源除了福利彩票公益金之外，还有部分财政拨款。

（四）周期较短。与国外的公益创投不同，国外的公益创投资助周期较长，通常在3年以上（赵萌，2010：121），而国内的项目资助周期则在1年左右。

（五）强调多方参与。政府购买社会组织公共服务的建立需要政府、社会组织以及服务接受者三方的互动，上述地区的实践在各个方面都强调多元主体的参与。1.鼓励企业定向捐助社会组织，引导投资主体的多元化。2.项目申请者包括本地与外地的组织与个人，项目承担主体多元化。例如，东莞市的十二邻公益服务中心既在组织所在的东莞获批项目，同样在昆山获得了立项资助。3.项目评选过程引入多种评估方式，这点在东莞体现最明显。

四、公益创投实践面临的问题与困难

在开展政府购买社会组织公共服务的初期，难免出现“政府欲花钱购买服务然而社会组织无力接”的局面，一方面源于政府先前对社会组织培育和发展的支持不够，另一方面源于专业社会组织内部的人力、组织资本积累不足。在政府购买社会组织公共服务的三元主体中，购买者（政府）和使用者（受益对象）之间的缺口较大，这是政府购买社会组织公共服务的初衷，公益创投对社会组织的培育，使得作为公共服务供需桥梁的服务提供者（社会组织）逐渐壮大。但是，从目前的实践来看，公益创投也逐渐显现出一些问题。主要表现在政府、服务提供者和社会组织三个方面。

首先，在政府方面，为了强化社会建设，管理社会工作事务，各地先后成立社会工作委员会。新成立的社工委力图避免与现有机关部门的冲突，在不改变原有机构设置和工作内容的前提下，推进社会工作建设。新设立的社工委没有独立的工作领域，因此社会组织所承担的政府购买的公共服务，往往与现有政府部门的职能相重合。社会工作往往被解读为“面向社会领域的（政府）工作”，例如广东省社工委就包含着组织部、宣传部、民政厅、司法厅、文化厅、人口计生委、妇联、残联等单位作为成员单位，社会工作所面向的工作领域在现实的政府机构设置中已经有专门的对口机关。依据我国社会组织的注册规定，社会组织必须有挂靠的指导单位。而社会工作管理机构的出现，成为社会组织管理中新“多出来的婆婆”。如何避免掉入官僚组织的发展悖论——为了精简机构而成立新的部门反而使机构更加臃肿——而响应政府购买社会组织服务的初衷，是首先需要解决的问题。

其次，具体实施公共服务的社工人才及其组织方面。目前公益创投参与组织主要是成立较早的民间组织、具有官方色彩的机构、社区服务中心以及成立时间较短的社会工作服务中心。这些组织的专业人才一方面靠专业人才的加入，一方面靠现有工作人员的转化。例如东莞，近些年成立的社工组织，组织者以及一线社工都具有社会工作专业知识背景。这些专业组织的出现有利于提高服务的专业性。在已有工作人员的转化方面，在南京不少公益创投是由社区工作者担纲。这种做法有开展工作的便利性，但无疑增加了普通社区工作者的工作量，这在调研中也得到了社工的确认。公益创投的实践有助于一般的社区工作者向专业性的社会工作者的转化，对于社会工作的专业化而言，是必要的人才培养方式。另一方面，我国的社会组织在影响力、功能发展等方面不平衡（于成文，2008），对组织自身的治理方面仍需要加强。

最后，在社会组织自身方面，参与公益创投获取政府在资金、管理等方面的支持，显然对于促进组织发展非常有利。但在以下几个方面需要平衡，当然，这种平衡需要政府部门与社会组织之间的合理协商。

第一，社会组织自身的发展问题，当前社会组织面临的最直接的问题就是资金短缺。那些没有申请到或申请到较少项目的社会组织，在开展的活动时受到很大限制。能够如东莞那样，由市政府统一购买专门的社工岗位工资，就能减轻社会组织的固定性支出。但是这种情况不常见，资金成为影响社会工作机构人才稳定性的重要因素。总而言之，社会组织如果不能通过申请进而获得项目资金，必然会限制其所开展的活动。

第二，项目运作周期与服务供给的持续性之间的冲突。目前国内政府购买公共服务项目的运作周期较短，多数为一年，但就某类服务而言，其需要可能是长期的。而较短的周期使得服务中断，从而影响社工服务的持续性。例如南京市公益创投资金的管理规定，“公益创投资金如有结余的，经出资方同意，可用于项目的持续推进，如没有继续推进的，应由出资方收回”。笔者调研中也发现，一年的周期对于一些项目而言，的确短了些。例如残疾人康复训练，某面向残疾人工作的组织申请了这一项目后，在服务周期内可以向残疾人提供服务。周期结束后，康复所需要的费用就难以保证。使得服务需求与供给之间矛盾凸现，不仅造成社会组织流失服务对象，也造成服务对象的需求不能得到满足。

第三，政府购买导向与社会组织自身发展方向之间的矛盾。社会组织有相对独立而明确的目标，而政府对参加创投的公益项目，在内容设置和最终入选标准上具有政府的选择偏好，由此构成一对矛盾。公共服务的提供者，应该囊括几乎所有的政府部门。然而，亚洲开发银行2009年发布的《中国政府购买公共服务终期报告》却表明，目前中国公共服务购买以养老、社会服务、以及承接政府部门部分职能为主，在公共卫生、教育、文化等主导性公共服务领域相对较少。因此，社会组织的发展定位应在参与公益创投的同时更加明确和稳定。从已有的资料来看，公益创投的服务项目集中在未来服务项目、助残项目、青少年服务项目、救助帮困服务项目以及其他公益类项目。这些项目都是政府提供的重要的公共服务项目，虽然与社会工作的领域有较大的重叠，但显然并不全面。以为老服务项目为例，为老服务往往是政府极力倡导的创投项目，也是社会组织提供申请项目的最大类别，这显然与我国走向老龄化的大背景相关。本文所涉及的公益创投实践，发生于东部的城市，老龄化的趋势更加明显。政府所设定的议题固然是目前我国发展过程中面临的社会问题，相对于社会工作的广泛领域，这种资助的模式既不利于社会组织提供多样性的社会工作服务，也不利于社会组织实现服务提供决策的自主性。

第四，项目评估方面，眼前效果与长远社会收益之间的冲突。一些基础性的、教导性的服务项目所产生的影响是潜在的、持续的甚至在项目结束一段时间后才会出现。但评估过程往往具有非常具体的量化指标。如果在评估过程中过度强调量化指标，无论对政府还是社会组织，都会形成购买和提供易于操作、能够起到立竿见影效果的项目的倾向，或者因为过度依赖评估指标而有选择地开展某些项目。

五、小结

目前我国大多数公益社会组织仍处于初创期，往往有很好的创意理念和创业热情，但缺乏启动资金、管理经验、实施能力、社会信任等。公益创投是培育社会组织、提高社会组织专业服务能力的有效途径（岳金柱，2010）。从当下的公益创投实践来看，三元主体（政府、社会组织、服务消费者）仍然处于磨合期。对社会组织的培育应大力“放水养鱼”，给大量的民间社会组织以广泛的支持。只有服务主体被大量培育起来，政府才有可选择的余地。目前，社会组织在公益创投中胜出的机会并不高，政府选择时过度强调社会组织之间的竞争性。以政府公益创投项目申请为形式的资助模式，与社会组织自主申报项目、政府部门审批的普惠型资助模式相比，“枢纽型”社会组织的发展机会显然要大得多。

政府在努力促成社会组织走向专业化的同时，还需要政府同时进行相应的改革。向社会组织购买公共服务，这一被视为政府向社会放权，促使职能转变的改革举措，正在越来越多的地方展开，但改革走向深入，还需在预算编制、政府采购内容、社会组织登记管理等方面有制度突破。

在项目购买内容的设置上，政府应该既考虑公共服务需求者的意见，也要兼顾服务供给者的定位。同时，在项目评估和周期方面应注重项目的基础性和长远性，注重将社会组织服务与城市社区建设相结合，增强社会组织持续的预防和解决社会问题的能力，只有这样才能将社会管理落到实处。社会组织在承接政府购买的服务项目时，应考虑将组织自身的发展与服务项目相结合，这样才会使组织发展既存在于政府设定的议题中，又不失去组织发展的自主性。

[1]何云峰，孟祥瑞，2011，《政府对新生社会组织的催化与公共服务社会化》，《上海师范大学学报（哲学社会科学版）》。第4期。

[2]雷辉等，2011，《“政府欲花钱购买服务奈何八成社会组织无力接”》，《南方日报》8月13日。

[3]李学会，周伦，2012，《论政府购买社会组织服务与社会管理创新》，《北京城市学院学报》第2期。

[4]刘新玲，吴丛珊，2011，《公益创投的含义、性质与构成要素》，《福建行政学院学报》第4期。

[5]涂峰，何满，2012，《“广东社会创新观察项目升级邀请独立社会评审机构参加”》，《南方都市报》7月12日。

[6]王浦劬，萨拉蒙等，2010，《政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析》，北京：北京大学出版社。

[7]于成文，2008，《我国社会组织发展的不平衡性与发展路径》，《.学习与实践》第3期。

[8]岳金柱，2010，《"公益创投":社会组织培育发展的创新模式》，《社团管理研究》第4期。

[9]赵萌，2010，《慈善金融：欧美公益风险投资的含义、历史与现状》，《经济社会体制比较（双月刊）》年第4期。

[10]左林，白亚静，2012，《“谁约束了政府购买服务”》，《财经》，4月23日。

编辑/杨恪鉴

公益创投：政府购买社会组织公共服务的实践与探索

李学会

政府购买社会组织公共服务是转变政府职能，提高社会管理水平，促进社会建设的重要途径。公益创投模式是政府购买社会组织公共服务的新的探索，有助于社会组织的培育和发展，具有资金来源广、参与主体多、强调社会组织提高服务的独立和相互竞争、项目实施周期短等特点。社会组织需要在公益创投中平衡自身发展定位与政府服务购买偏好等方面的问题，政府也需要在厘清政府部门之间职责和协作机制等方面进一步突破瓶颈。

政府购买公益创投组织培育社会管理

李学会，南京理工大学紫金学院人文系助教，硕士（江苏南京210046）。

C916 [文献标识码]A [文章编号]1672-4828(2013)03-0100-08

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.03.014