基于SWOT的中国页岩气开发战略评析

冯相昭 李 静 王 敏 张曦

(1. 环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029;2. 北京航空航天大学人文学院，北京 100191)

随着常规天然气开采进入衰减期，人们对非常规天然气(包括煤层气、致密气和页岩气)开发的关注度越来越高。近年来，得益于水平钻井和水力压裂等关键技术的突破，页岩气在美国成功地实现了商业化开采，并逐渐成为国际能源领域的热点之一。就中国而言，在国际应对气候变化和国内节能减排的双重压力下，开发非常规天然气与提高天然气在能源结构中的占比将成为一项重要能源发展战略。

现阶段多种迹象表明，中国正蓄势待发，准备复制美国页岩气革命的经验。本研究基于国内外页岩气开发现状，运用SWOT 方法分析中国开发页岩气的内外环境以及面临的机遇、挑战，并结合利益相关者分析方法探讨页岩气开发引发的体制机制问题，最后提出促进页岩气产业健康发展的政策建议。

1 页岩气开发的SWOT 分析

1.1 SWOT 分析法概述

SWOT 分析法又称态势分析法，是能够准确评价企业客观情况的一个战略分析工具，早在20 世纪80年代初由旧金山大学管理学教授Weihrich 最先提出。其中，S 代表strength(优势)，W 代表weakness(劣势)，O 代表opportunity(机会)，T 代表threat(威胁)。目前，SWOT 方法已成为企业综合分析内部优劣势、外部机会与威胁，以及制定有效经营战略的代名词。优劣势分析主要着眼于企业自身的实力及其与竞争对手的比较，而机会和威胁分析则重点关注外部环境的变化及其对企业的可能影响。针对某一特定行业而言，优劣势通常是指该行业自身所展现的内在积极因素与消极因素，而这些因素具有可控性;机会与威胁是指外部环境中直接影响行业发展的有利和不利因素，而这些因素通常是不可控的。在分析过程中，需要用动态的视角识别、剖析影响行业发展的主要影响因素，既要考虑该行业的国内外发展现状，又侧重于探讨行业未来发展方向，这样才能体现战略评价的特点。

1.2 SWOT 战略分析

现阶段，中国政府高度重视页岩气开发。一方面将页岩气开发作为中美两国能源领域双边合作的主要内容;另一方面，先后出台了一系列重要举措，如国土资源部将页岩气列为独立矿种、国家能源局颁布页岩气发展规划、财政部出台页岩气开发利用补贴政策等。页岩气正面临空前的发展机遇，然而在开发的同时我们也必须正视其带来的挑战与潜在的威胁。鉴于此，本研究试着运用SWOT 分析法从四个维度分析中国页岩气开发的内外部环境，探讨该行业所具备的内在优劣势、外部机会与威胁。

1.2.1 优势

(1)气藏储量丰富

根据2011年4月美国能源信息署(EIA)的评估，全球页岩气地质储量总和约为623 万亿m3，可采储量为187.6 万亿m3。其中，中国页岩气技术可采储量达36.1万亿m3，位居世界第一，美国以24.41 万亿m3排名第二。而2012年国土资源部对我国页岩气资源的初步评估结果显示，陆相页岩气资源的技术可采储量为25.08万亿m3(不含青藏地区)，其中勘探开发地区可采资源量达15.95 万亿m3。尽管该数据与EIA 有一定差别，但同样确认了我国页岩气资源的储量巨大，相对其他国家具有明显的资源优势。

(2)开发潜势巨大

页岩气开发已成为“十二五”能源开发的“重头戏”。2011年3月颁布的《国民经济和社会发展“十二五”规划》明确要求“推进页岩气等非常规油气资源开发利用”。2011年12月，国土资源部发布公告将页岩气正式列为第172 个新矿种。2012年3月国家能源局发布《页岩气发展规划(2011-2015年)》，明确提出总体目标和具体目标，其中，总体目标是到2015年，“页岩气勘探开发关键技术攻关取得重大突破，主要装备实现自主化生产，形成一系列国家级页岩气技术标准和规范，建立完善的页岩气产业政策体系”;具体目标则包括实现探明页岩气地质储量6000 亿m3，可采储量2000亿m3，以及到2015年页岩气产量达到65 亿m3。

(3)燃烧清洁高效

2009年《Nature》将页岩气描述为最清洁的一种化石燃料，因为页岩气与煤炭相比，燃烧排放的二氧化碳降低50%、氮氧化物减少75%，而且几乎没有二氧化硫、一氧化碳、黑碳、颗粒物和汞排放。《页岩气发展规划(2011-2015年)》也指出按页岩气的年产量65 亿m3估算，与煤炭相比，如果用于发电，可分别减排二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和烟尘排放约1400 万t、11.5 万t、4.3 万t 和5.8 万t。可见如果仅考虑终端燃烧，那么鉴于页岩气同常规天然气一样拥有较低的碳含量，且用于发电时燃气机组热循环效率远高于燃煤机组(燃气轮机热效率高达60%左右，而煤电机组最高为40%)，其广泛利用将有利于减少碳排放量。

(4)开采寿命较长

页岩气的形成和富集有其自身独特的特点，往往分布在盆地内厚度较大的页岩烃源岩地层中。与常规天然气相比，页岩气具有开采寿命长和生产周期长的特点，大部分产气页岩分布范围广、厚度大，且普遍含气，这使得页岩气井能够长期地以稳定的速率产气。以长江南部地区为例，从震旦纪到三叠纪，海洋沉积物广泛分布并在不间断地发展，分布区域超过200 万km2，黑页岩层厚度达到10km。由于具备有利发展条件、富含有机质、成熟度高以及递减率低等特征，所以中国页岩气能够长期稳定的生产，有利于页岩气产业的发展。

1.2.2 劣势

(1)资金短缺

页岩气开发属于资本密集型行业。相比传统天然气，页岩气单井产量低、产量递减快，必须打多口井才有良好收益，因此，前期勘探开发投入大、成本高。根据国土资源部油气资源战略研究中心有关专家估计，按2020年页岩气产量目标测算，中国需要打出2 万口井，10年内所需投资在4000～6000 亿元，即年均投入高达400～600 亿元。此外，在与页岩气相关的基础设施(如管网)建设、技术设备购置和专业人才培养等方面，中国也存在巨大的资金缺口。

(2)技术储备不足

技术进步是推进页岩气产业化开发的关键因素。美国在页岩气勘探开发中掌握了激励分析与研究、实验测试与分析、有利选区与评价、含气特点与模拟、产能分析及预测、压裂与压裂液选择、精确导向与储层改造等技术。相比之，中国在资源评价和水平井压裂增产等方面尚未形成核心技术体系，系统成套技术和单相配套技术设备均需引进。另外，中国页岩气的地质条件更为复杂，页岩层系时代久远，热演化度高，气藏普遍埋藏较深，多分布于地下3000 米以下，因而对开采技术的要求更高，而我国现有技术水平尚不能满足其勘探开发需求。

(3)水资源约束显著

目前，页岩气开发较成熟的技术是高用水量的水力压裂技术，需要将含有砂石以及少量化学物质的水(压裂液)高压注入井内压裂页岩层从而释放页岩气。以Barnett 页岩为例，钻井平均用水量为182 吨/井，而压裂平均用水量为13650 吨/井。因此，页岩气成功开发的关键就是要避免钻井压裂用水与当地市民和农业用水发生冲突。而我国页岩气田大多分布在严重缺水地区，在水量相对充裕的长江流域，只在四川和江汉盆地发现了页岩气;而在西北、华北地区，页岩气储量丰富，当地水资源却相当紧张。再加上近年来西南地区的干旱灾害频发，大规模开发页岩气可能会让当地的水资源紧缺状况雪上加霜。因此，在我国页岩气开发过程中如何获得足够水源供应是一大难题。

(4)潜在环境风险大

水污染已成为页岩气开发过程中最大的环境风险。水力压裂过程以及从水力压裂气井生产天然气的过程会产生废水，即“返排废水”和“生产废水”，这两类废水都含有潜在有害污染物，包括盐分、有机碳氢化合物、无机和有机添加物以及天然放射性物质。美国天然气(包括页岩气，2011年美国页岩气产量占其天然气总产量的34%)钻井水体污染事件中，48%为地下水污染，33%为井场地表泄漏。大面积规模化开采页岩气会引起断层活化、进而诱发地震和滑坡等地质灾害的风险。2012年4月美国地质调查局公布的一份报告称，从阿拉巴马州到北方落基山脉的美国中西部地区近十年来地震频发，页岩气大规模开发难逃干系。页岩气开采诱发的空气污染也不容忽视。页岩气开采中的许多环节(如井口、储罐)都会释放挥发性有机化合物并导致地面臭氧的产生，而且长期接触挥发性有机化合物会导致皮肤不适、头痛以及生殖系统紊乱。硫化氢是一种可燃毒性气体，职业性接触硫化氢会危害中枢神经系统和呼吸系统，对心脏等多种器官造成损害。而中国的页岩构造中含有较高浓度水平的硫化氢(H2S)。四川盆地的威远页岩气区块所含硫化氢浓度在0.8%～1.4%之间，川东北区块竟高达15%。

(5)甲烷泄漏风险不容忽视

从开发角度看，由于页岩气一般无自然产能或低产，需要大型水力压裂和水平井技术才能进行经济开采，单井生产周期长，开采过程中甲烷散逸的风险更大。而甲烷作为一种重要的温室气体，其全球增温潜势值(GWP)在100年尺度内是二氧化碳的25 倍，所以页岩气开发的碳足迹明显高于常规天然气。美国政府和工业行业的数据显示，页岩气开采中泄漏的甲烷排放比常规天然气开采至少增加三分之一，甚至可能高其两倍。在中国的油气行业中，39%的甲烷排放来自于原油生产，30%来自于天然气生产，16%来自于天然气输送。

1.2.3 机会

(1)市场需求旺盛

随着中国经济持续快速发展，能源需求不断攀升，天然气供需缺口日益扩大。2011年中国天然气产量为1025 亿m3，而表观消费量为1307 亿m3，供给缺口约为282 亿m3。根据国家能源发展计划，一次能源消费结构中天然气占比将从2010年的4.9%增加到2020年的10%，届时天然气需求量将达到3200～3700 亿m3，而常规天然气产量仅为1600～1800 亿m3，供需矛盾将日益突出。为满足日益增加的天然气消费需求，除进口一定量的天然气外，中国将不得不加大页岩气等非常规天然气开发力度。根据国土资源部预测，到2020年，中国页岩气产量将占常规天然气的8%～12%;到2035年，页岩气产量将达到1100 亿m3，占天然气总产量的25%，届时页岩气将成为中国最重要的清洁能源之一。

(2)鼓励性政策陆续出台

为促进页岩气发展，中国政府分别从矿权资源管理、科技攻关、产业发展以及财政支持等方面出台了一系列鼓励性政策措施。其中，2012年2月发布的《国家能源科技“十二五”规划(2011-2015)》明确提出，“十二五”我国油气勘探与开采技术领域，将完善复杂地质油气资源综合勘探技术，形成页岩气等非常规天然气勘探开发核心技术体系及配套装备。同年3月颁布的《页岩气发展规划(2011-2015)》除了提出“十二五”的发展目标、主要任务和保障措施外，还描绘了“十三五”期间加快页岩气发展的宏伟蓝图，指出力争2020年页岩气产量达到600～1000 亿m3。2012年11月初，财政部和国家能源局两部委出台页岩气开发利用补贴政策，明确指出中央财政对页岩气开采企业给予补贴，2012-2015年的补贴标准为0.4 元/m3，并将根据页岩气产业发展情况予以调整。可见，在未来5～10年内中国将拥有广阔的页岩气发展前景，这是其他化石能源甚至一些可再生能源所无法比拟的。

(3)投融资渠道在拓宽

2011年12月，页岩气被国务院正式批准列为第172 个新矿种。自此，国土资源部将按照独立矿种制定投资政策，进行页岩气资源管理。页岩气作为独立矿种，不同于其他非常规天然气(如煤层气)，其勘探开发不再受我国油气专营权的约束，任何具备资金实力和气体勘查资质的公司都可投标区块。从国土资源部已进行两轮页岩气探矿权招标情况看，降低勘探开发准入门槛、拓宽投融资渠道的意图比较明显。2011年6月国土资源部首次针对4 个页岩区块探矿权出让招标采用的是邀标方式，而且仅面向6 家国有企业进行。2012年9月针对19 个页岩气区块第二次探矿权出让招标，招标结果显示国有企业竞得17 个区块，民营企业竞得2 块。这表明，实现投资主体多元化、形成有序竞争机制等正逐步在页岩气勘探开发中积极推进。

(4)众多国外经验可借鉴

国际页岩气产业发展所累积的经验为中国提供了重要参考。美国页岩气开发有80 多年的历史，到目前为止是世界上最成功的国家，也是唯一实现页岩气商业化的国家。美国已经钻井4 万多口，2011年页岩气产量为1800 亿m3，占美国天然气总产量的34%。美国页岩气的大规模商业化开发为中国树立了良好的榜样。在技术方面，美国采用了一系列先进、低成本页岩气勘探开采技术，水平钻井技术和成功运用水力压裂技术大大提高了页岩气产量。在市场培育方面，美国已经形成了油气勘探开发市场机制，建成完善的开发和管理系统，利用市场机制来刺激许多小型公司加入页岩气开发中，之后大型公司再通过合并小型公司来扩大规模，同时政府出台一系列优惠政策鼓励和支持企业开发页岩气。除此之外，发达的天然气输配管道网络也是美国页岩气快速发展的重要保障。因此，中国除与美国签署《关于页岩气合作的谅解备忘录》外，政府还鼓励国内石油和天然气公司积极与国外具有丰富采矿经验的企业进行合作，学习国外先进技术和管理经验，推动国内页岩气产业发展。

1.2.4 威胁

(1)资源潜力有待科学估算

就页岩气开采而言，首要工作就是要摸清家底，但中国页岩气资源潜力迄今尚不清楚。目前，国内学者和机构对页岩气的资源潜力进行了初步估算，所依据的是对常规油气勘探开发中对烃源岩的研究，缺乏第一手的勘查资料。中石油勘探开发研究院廊坊分院根据类比法估测中国页岩气资源量为21.5～45 万亿m3;中国地质大学2009年通过统计法、类比法等估算得出，中国页岩气可采资源量为26 万亿m3;国土资源部发布《全国页岩气资源潜力调查评价及有利区优选成果》称中国页岩气可采资源潜力为25.1 万亿m3;EIA 在2011年4月发表的《世界页岩气资源:美国之外14 个地区的初步评价》显示，中国页岩气开采资源量为36 万亿m3，占全球总量的19%。另据有关专家介绍，中国的资源量数据仅建立在60 多口勘探井的基础上，可信度与美国建立在几万口井基础上的数据相差甚远，即便是美国，也在根据掌握的最新数据，不断调整其可采资源量。所以中国页岩气资源调查评估工作还有待进一步深入，资源潜力估算仍存在较大的不确定性。

(2)政策体系亟待完善

尽管中国出台了一些针对页岩气开发的优惠政策，包括免除资源税、采矿费和出台开采财政补贴来鼓励非常规油气资源开发和利用，但仍缺乏在发展初期鼓励勘探开发的相关政策和实际支持。许多政策体系仍在商讨中，特别是在推进建设页岩气开发试点试验区方面。没有有效的政策支持无疑会阻碍页岩气健康有序发展。因此，亟需制定经济激励政策来有效促进页岩气大规模发展，尤其是基于当前市场条件和价格机制的试点开发政策。

(3)环境监管缺位

当前环保部门对页岩气勘探开发潜在的环境风险和环境影响认识不足，尚未制定页岩气开发的环境监管标准、规范和政策，而根据现有的《环境保护法》、 《水污染防治法》、《大气污染防治法》以及《环境影响评价法》等法律法规监管页岩气大开发难免会力不从心。从国土资源部规定的页岩气开发的市场准入/退出门槛条件可以看出，尽管提出要加强环境保护，但没有具体的环境标准和规范;同时，环保部也没有参与页岩气开发的讨论和政策规划的制定。国土资源部的探矿权区块招标与国家发改委的页岩气开发示范区之间缺少沟通和交流。环境监管的缺失，将在很大程度上制约页岩气勘探开发的健康发展。

(4)基础设施配套不足

目前中国管网密度极低，天然气管道总长只有约10 万km，而美国已经有近200 万km。天然气管道网络和储气装置等基础设施的滞后建设，严重阻碍了非常规天然气的开发利用及其产业发展。我国页岩气资源富集区很多集中在中西部山区，管网建设难度大、成本高，不利于页岩气外输利用和下游市场开拓。而且我国天然气骨干网的建设与运营是由三大国有石油公司掌握，它们是管网的投资主体、生产建设主体、输送和销售主体，这种模式有利于将集中开采的天然气输送到消费地，但不利于页岩气这种小规模、广分布的非常规天然气资源开发与输配。

1.2.5 SWOT 矩阵框架

基于上述分析，可构建出我国页岩气开发的SWOT策略矩阵(如表1 所示)。其中，优势—机会(SO)战略代表发挥内部优势和把握外部机会的战略，劣势—机会(WO)战略代表运用外部机会来弥补内部劣势的战略，优势—威胁(ST)战略代表发挥内部优势来规避或减少外部威胁的策略，劣势—威胁(WT)战略则代表通过规避外部威胁来克服内部劣势的战略。从SWOT 矩阵框架可以清楚看出我国页岩气开发的战略方向，总的来说，就是要好好抓住机遇，充分发挥优势，努力克服劣势，尽力规避威胁。

表1 中国页岩气开发的SWOT 战略分析矩阵

2 页岩气开发的利益相关者分析

根据上面的战略分析，可以发现页岩气开发涉及的利益相关者主要包括不同政府部门、油气开采企业、科研机构和社会公众，这些利益相关者往往有不同的利益诉求，而它们的利益诉求往往通过博弈的形式融于页岩气开发的决策进程中。

2.1 政府部门

在中国，页岩气开发利用的管理职能分散在不同的政府部门。国土资源部负责页岩气资源管理和探矿权和开采权的发放、页岩气开发的土地利用。目前国土资源部已将页岩气作为独立矿种进行管理，并制定市场进入/退出门槛及条件，迄今对探矿区块已经进行两轮招标。国家能源局主要负责常规和非常规天然气规划制定，颁布促进和约束常规和非常规天然气的政策和激励措施。国家发改委价格司负责价格监管，制定常规和非常规天然气在生产、流通和消费的各个环节中的价格制定。环保部制定页岩气开发的环境监管标准、规范和政策。环保部根据《大气污染防治法》、 《水污染防治法》以及《环境保护法》等法律法规，对违反这些环境标准进行处罚。财政部和国家税务总局负责制定相关的页岩气开发利用的税收和收费标准，例如资源税的制定。

不同政府部门在管理和监管页岩气方面经常缺乏协调和保持一致性。例如国土资源部在页岩气开发的市场准入/退出门槛规定中，尽管提出要加强环境保护，但没有具体的环境标准和规范。环保部相关部门也没有参与页岩气开发的讨论和政策规划的制定。页岩气开发消耗大量的水资源，包括地表水资源。国家水利部应参与水资源的分配利用管理。国土资源部的探矿权区块招标与发改委的页岩气开发示范区之间缺少沟通和交流。

2.2 油气公司

企业是页岩气开发的主体，同时也是政策执行者。现阶段，参与国内页岩气开采的企业主要包括中石油、中石化和中海油等寡头垄断企业，壳牌等跨国石油公司，以及众多跃跃欲试的民企。截至2012年4月底，中国一共完钻63 口页岩气(油)井，其中石油公司61口，国土资源部2 口。尽管页岩气探矿权已向民企开放，但国企仍占主导地位。国土资源部于2011年6月采用邀标方式进行了首次招标，但4 个区块仅面向6 家国有企业招标，民企均不在受邀之列。在2012年5月进行的第二轮页岩气探矿权招标的公告中，国土资源部放宽了对投标人的资质要求，而投标意向调查的统计结果表明民企参与热情高涨，出现了近20 家新面孔的投标意向企业，涵盖了电力、煤炭、地方企业、投资公司、民营企业等各类背景。虽然国土资源部有意在页岩气勘探开发领域引入竞争、扩大资金来源，但在资金、技术、政策、环境与安全监管等方面国有企业相对于民企仍具有压倒性优势。可见，降低门槛吸引民企进军页岩气开发领域，能否如主管部门的意愿成功引入竞争推动发展，仍有待时间检验。

2.3 科研机构

目前国内页岩气勘查等科学研究基础薄弱，关键开发技术尚未掌握，科研机构亟待加强能力建设。不过，近年来随着在页岩气领域的科研投入不断增加，科研机构开展页岩气相关研究的热情在不断高涨。2004年起，国土资源部油气资源战略研究中心与中国地质大学(北京)一起，跟踪调研我国页岩气资源状况和世界页岩气资源发展动态;2006年年初，中国石油勘探开发研究院油气资源规划所组织专家在四川盆地西南地区进行了页岩气资源调查研究;2007年，国土资源部组织相关单位开展了我国页岩气的资源评价工作;2009年，国土资源部确定了黔北、川南、渝东南、渝东北等6 个国家页岩气先导试验区，同年11月，在重庆市彭水县连湖乡打出了第一口页岩气战略调查井;12月，中石油在四川盆地威远构造上部署了一口页岩气评价井;2010年，中国首个专门从事页岩气开发的科研机构—国家能源页岩气研发(实验)中心在中国石油勘探开发研究院廊坊分院成立。

2.4 社会民众

在当前行政管理体制中，政府部门和油气开采垄断企业完全主导了国内页岩气开发的政策制定，并没有留给太多渠道给社会民众参与决策，但这并不代表社会民众防范环境风险和防御地质灾害的诉求可以置若罔闻。在国外，考虑到页岩气开发可能带来的严重环境问题，普通民众反对水力压裂开采非常规天然气的呼声日益高涨。鉴于此，作为欧洲页岩气可开采储量第二大国，法国在2011年6月通过了禁止应用水力压裂技术的法案，它也成为第一个禁止页岩气开发的国家。保加利亚、罗马尼亚和捷克则分别于2012年1月、5月和8月顺应民意颁布了水力压裂开采天然气的禁令。在国内，近年来由于环境事故引发群体性社会事件也屡见不鲜，加上目前的页岩气作业区块主要集中于天然气开采事故多发的川渝地区，因此要要强化页岩气开发的环境监管，防范开采过程的水污染、大气污染等环境风险，尽力保障社会民众的健康安全。

通过以上讨论看出，目前国内页岩气开发的决策进程主要由国土资源部、国家发改委和国家能源局等中央政府部门主导，这些强势部门需要与环保、水利等部门加强沟通协调，构建和完善页岩气开发监管体制机制以确保页岩气产业发展拥有良好的制度环境;国有油气垄断巨头由于在资金、技术、政策、环境与安全监管经验等方面占据绝对优势，这也意味着即使在推进勘探开发主体多元化的背景下，它们仍将在页岩气开发中将发挥重要作用;科研机构在这场页岩气大开发热潮中正逐步加强能力建设，以期为决策部门和油气公司提供良好的技术支持;随着环保意识的逐步提高，社会民众希望以环境友好的方式对页岩气进行开发利用。只有在各利益相关者共同努力下，才能推动页岩气开发决策的日益科学化，才有可能实现页岩气产业的绿色低碳发展。

3 结论与建议

本研究运用SWOT 分析法从四个维度分析中国页岩气开发的内外部环境，探讨该行业所具备的内在优劣势、外部机会与威胁。

从优势方面看，我国页岩气资源的储量巨大，相对其他国家具有明显的资源优势，且开发潜势巨大，燃烧清洁高效，开采寿命较长;从劣势方面看，前期勘探开发投入大、成本高，开放资金短缺，同时技术储备不足，水资源约束显著，在我国页岩气开发过程中如何获得足够水源供应是一大难题，且水污染是页岩气开发过程中最大的环境风险，同时甲烷泄漏风险不容忽视;从机会方面看，市场需求旺盛，页岩气拟将成为中国最重要的清洁能源之一，中国政府分别从矿权资源管理、科技攻关、产业发展以及财政支持等方面出台了一系列鼓励性政策措施，投融资渠道在不断拓宽，同时国际页岩气产业发展所累积的经验为中国提供了重要参考;但是从威胁方面看，我国当前页岩气开发依然存在着潜在的威胁，如资源潜力有待科学估算、政策体系亟待完善、环境监管缺位、基础设施配套不足。总之，基于上述分析，本文构建出我国页岩气开发的SWOT 策略矩阵。从SWOT 矩阵框架可以清楚看出我国页岩气开发的战略方向，就是要好好抓住机遇，充分发挥优势，努力克服劣势，尽力规避威胁。

目前我国页岩气开发的决策进程主要由国土资源部、国家发改委和国家能源局等中央政府部门主导，这些强势部门需要与环保、水利等部门加强沟通协调，构建和完善页岩气开发监管体制机制以确保页岩气产业发展拥有良好的制度环境;国有油气垄断巨头由于在资金、技术、政策、环境与安全监管经验等方面占据绝对优势，这也意味着即使在推进勘探开发主体多元化的背景下，它们仍将在页岩气开发中将发挥重要作用;科研机构在这场页岩气大开发热潮中正逐步加强能力建设，以期为决策部门和油气公司提供良好的技术支持;随着环保意识的逐步提高，社会民众希望以环境友好的方式对页岩气进行开发利用。只有在各利益相关者共同努力下，才能推动页岩气开发决策的日益科学化，确保实现页岩气产业的绿色低碳发展。结合以上分析讨论，提出以下政策建议:

一是正视页岩气开发对中国节能减排和能源可持续发展的战略意义。由于页岩气藏储量丰富、分布广泛，加上国内外减排约束等，中国政府应高度重视页岩气开发，并将其作为改善能源结构和保障能源安全供应的一项战略举措。

二是尽快构建页岩气开发的科学决策机制和有效监管机制。加强不同利益相关者之间的沟通协调，推进页岩气开发的科学化决策;尽快制定合理的市场准入/退出标准和制度，加强页岩气开发的环境排放标准、环境影响评价技术导则、减排技术政策等方面的能力建设。

三是加大对页岩气开采核心技术研发投入。我国页岩气开发尚处于起步阶段，关键开发技术尚未掌握，应增加科研投入，积极开展页岩气勘查等基础科学研究，加强优化水平井和多段压裂等核心技术攻关，坚持技术引进与创新相结合，促进页岩气开采技术设备的研制，为页岩气产业提供技术支撑。

四是完善页岩气开发相关政策体系。进一步加强页岩气政策研究，制定经济激励政策和税收优惠政策，创新融资机制，加快勘探开发主体多元化进程，为推动页岩气开发的产业化提供政策支持。

五是加强国际合作。加强国际合作与交流，积极推动国外环境友好的页岩气开采技术转让和国产化进程;借鉴国外经验教训，努力促进页岩气产业绿色低碳发展。

［1］The Shale Revolution.Nature，2009，July，460:551 –552.http://dx.doi.org/10.1038/460551bS．

［2］Zhao Xingang，Kang Jiaoli，LanBei.Focus on the development of shale gas in China-Based on SWOT analysis.Renewable and Sustainable Energy Reviews.2013.21:603－613．