环保非政府组织与全球环境治理

安 祺 王 华

(环境保护部环境与经济政策研究中心国际环境政策研究所，北京 100029)

全球环境问题是国际社会所面临的一系列超越国家和地区界限、由人类活动作用于环境而引发的、关系到整个人类生存与发展的环境问题，具有超越国界的影响，且在解决过程中，具有涉及国际管制和国际合作等跨国因素的基本特征。近年来，大气和空间的环境恶化、土壤退化、森林消失和生物多样性的破坏、水资源浪费和污染、固体废物以及核污染等问题，对人类社会的可持续发展构成严峻的挑战，成为全球环境治理的主要对象。

全球环境治理主要由各国政府、政府间国际组织和非政府组织等主体共同推动。一方面，主权国家通过双边或多边国际合作机制在全球环境治理中发挥着最重要的主体作用，政府间国际组织如联合国制定和维持管理国际环境合作的规则、规范，对各主权国家政府进行协调和调整，发挥着具有战略性、综合性和全球性的指导作用。另一方面，环保非政府组织通过追求对国际环境合作的规则和权威体系产生影响，并采取一系列独立的行动，逐渐成为解决全球环境问题的不可忽略的主体，对全球环境治理产生了越来越大的推动作用。

当前，由于各主权国家、国际组织和环保NGO 的价值观念和利益取向不尽相同，国际合作体制在决策管理、限制调整等方面存在显著局限性，在一些重大环境问题上各方难以达成共识，导致已有国际合作机制失灵，降低了全球环境治理的效率。本文探讨如何形成有效的机制体制，促使环保NGO 参与全球环境治理，从而推动全球环境治理的发展。

1 国际环保非政府组织

1.1 发展现状

非政府组织(Non－Governmental Organization，简称NGO)是非官方的、非盈利的、与政府部门和商业组织保持相对独立的专业组织，它们通常围绕特定的领域或问题结成团体，有自己的利益和主张，代表社会某些集团或阶层的愿望或要求。环保NGO 是以环境保护为目的的非政府组织，是解决全球环境问题的重要行为主体，是“不同国家的个人、团体或联盟，为了促进环境保护领域的国际合作而建立的一种非官方的国际联合体”(见表1)。

国际环保NGO 的基本属性:第一是非政府性。这是NGO 区别于行使公共权力的政府和政府间组织的根本属性，它是通过横向的网络联系和广泛的基层民众来动员社会资源，形成自下而上的社会组织，不隶属于任何政府、受其支配，因此摆脱了国家主权在全球环境治理多国合作中的局限性。第二是非营利性。NGO 的组织目标往往是为了实现社会或一定范围内的公共利益而不进行利润分配，不以营利为目的，因而在全球环境治理行动中不受利益最大化原则的制约。第三是公益性。国际环保NGO 大多数以保护人类赖以生存的环境为主旨，依赖志愿者和社会捐款等社会资源提供公益性服务。由于完全出于公益目的，国际环保NGO 比其他主体更具保护全球环境的决心和动力。第四是跨国性。区别于我国和其它国家的国内环保NGO，国际环保NGO是跨国界的、在国际社会具有较大影响力的环保组织。由于全球环境问题具有国际性，国际环保NGO 的跨国性优势有助于国际间环境合作的开展。

展望国际环保NGO 今后的发展趋势。国际环保NGO 多起源于聚焦特定环境问题，随着各类环境问题逐渐显现复杂性和关联性，国际环保NGO 扩大了关注领域和服务范围。成立初期，这些组织多采用游说倡导和社会运动的运作形式，制止破坏环境的行为，防止环境进一步恶化。此后，逐渐开始对涉及环境问题的经济社会活动进行深入研究，对相应主体产生更广泛的制约、规范和引导作用。

国际环保NGO 的运作模式主要归纳为三种类型:一是通过会议、提案、联合国咨商地位、社会运动等机制，积极影响各主权国家和政府间国际组织的行动;二是以援助项目直接参与可持续发展进程，通过资金、技术、制度和管理上的援助，提高项目实施国及地区的综合发展能力;三是建立基于市场机理作用下的长效机制，与企业建立绿色联盟，降低环境风险，推动绿色价值链的发展。

表1 四大国际环保NGO

1.2 国际环保NGO 在参与全球环境治理中的作用

1.2.1 关注环境问题，发挥社会监督作用，传播环保理念提高公众环保认知

许多国际环保NGO 拥有环境领域的专家资源而具备高度的专业性，针对重大环境问题提出的新概念、新思想和新措施具有很强的说服力，影响甚至左右全球环境治理进程。针对特定的环境问题开展调查，评估环境影响，公开相关环境破坏行为信息，提供舆论压力，促使问题改善，在全球环境治理中发挥重要作用。国际环保NGO 通过各种方式，如讲座、主题活动、考察、发表环境问题报告，提高社会关注度和公众参与度，促进相关知识普及。

1.2.2 将绿色环保纳入经营战略，提高企业环保认知，

协助政府、企业推动环保研发，加强环保合作

企业活动对全球环境产生的影响越来越大。由于部分企业忽视环境损失，造成自然资源过度开发和低效率使用，导致全球环境进一步恶化而引起国际环保NGO的集中关注。同时，如何促使其履行社会责任、强化环保事业，利用企业经营资源和技术实力“绿化”企业本身，成为国际环保NGO 关注的焦点。国际环保NGO 发挥自身优势，协助政府扶持环保产业，推动企业环保技术、产品研发。

1.2.3 协助国际机构和各国政府，推动国际合作机制与体制建设

由于目前国际上缺乏违约制裁机制，国际环境公约的履约情况往往难以达到预期效果。上世纪末开始，环保NGO 逐渐参与到国际环境合作协商、谈判和机制体制建设过程中，是国际环保NGO 与政府间国际组织之间相互促进、关系良性发展的一个重要时期。国际环保NGO 充分发挥自身人力、物力和财力的优势调查协议违反情况，利用国际舆论力量施压，或作为法律顾问参加国际环境诉讼程序，对各国政府履行国际环境条约和遵守国际环境机制的情况进行长期的监督和协调，保障了国际环境合作的有效开展。

2 国内环保非政府组织

2.1 现状特点和发展趋势

“中国文化书院/绿色文化分院”即“自然之友”是国内第一家全面关注中国自然环境的环保NGO ，经民政部批准于1994年成立。此后，“北京地球村”、“绿色家园”相继成立，成为我国环保NGO 的先驱。

由于发起形式不同，NGO 选择的注册方式不尽相同。调查显示，政府发起成立的环保NGO 一般选择在民政部门注册;民间自发组成的草根环保NGO，除少数知名度高、影响力大的组织在民政部门以社会团体的身份注册外，大部分由于自身条件有限而不得不选择在工商部门注册甚至不注册;学校环保社作为高校内部社团，由学校团委统一管理，无需注册。注册难是目前制约国内环保NGO 发展的主要因素之一。国内环保NGO的经费来源主要包括政府资助、会费和社会捐赠(包括私人捐赠和企业捐赠)三种形式。如表2 所示，由政府部门发起的环保NGO 主要是政府资助和收取会费;学生环保社团主要来自政府资助和社会捐赠;草根环保NGO 主要是会费和社会捐赠。

表2 国内环保NGO 分类

国内环保NGO 从发起形式、注册方式到经费来源都存在一定差异，从组织类型上看，分成“自下而上”和“自上而下”两种。 “自上而下”型环保NGO 是由政府发起成立的。 “自下而上”型环保NGO 主要是“草根出身”的社团组织。国内环保NGO 在公众社会教育普及和参与污染治理方面起到了不可替代的作用。2005年1月在环境保护部(原国家环保总局)成功发起“环境风暴”，56 个草根环保NGO 参与并发挥了重要作用，促使30 个大型项目因未达到环境影响评价而被迫停工，突出了传统发展模式下经济发展与环境保护的矛盾和危害，引起了各方面的广泛关注和思考，为环境保护真正纳入国家发展规划发挥了积极作用。

2.2 环保NGO 在国内环境保护中的作用

2.2.1 宣传普及环保理念，促进公众参与环保活动

环保NGO 在宣传和普及环保知识，整合社会力量，促进全民参与环保活动等方面发挥了积极而巨大的作用。国内大部分环保NGO 来源于民间，伴随着公众参与环保活动的不断深入而形成和发展。草根环保NGO由于组织分散、身份灵活，有利于深入基层和偏远地区进行环保宣传工作和组织环保活动;学校环保团体依据其志愿者和专业优势，主要负责组织环保活动和为环境利益受损者提供援助。环保志愿者通过发放宣传品、举办讲座、组织培训、出版环保书刊、在媒体上开设环境宣传窗口等多种渠道向社会公众传播环保理念，为提高全民环保意识做出了巨大贡献。此外。环保NGO 还在生产和生活各部门各领域动员群众参与公益环保活动，小到生活垃圾分类等社区环保行为，大到关乎沙漠化防治、水质净化、大气污染等全球性问题的民间环保活动近年来在范围和数量上都取得了极大进展，积极发挥了广大公众在环保领域的重要作用。

2.2.2 为政府建言献策，参与环境治理，发挥监督作用

环保NGO 具有与生俱来的民间性、实践性以及专业性的特点，由政府发起的环保NGO 还具有与政府联系密切的优势，它们通过丰富的调查和研究，以调查报告和建议书等形式为政府决策提供参考，在我国各级政府制定和修改环境政策的过程中起到了重要的作用。中华环保联合会、中国环境科学学会、中国生态文明研究与促进会、中国环保产业协会等环保NGO 都对我国环境政策的制定提供了许多重要的资料和宝贵的意见。作为政府和公众沟通的桥梁，环保NGO 还可以向政府反映公众意见，推动环境政策的制定和实施。2005年4月，中华环保联合会在全国范围内公开征集社会公众对国家“十一五”环保规划意见和建议的活动。此次活动共有420 多万人参与，并提出9 个方面的27 条高质量的建议，这些建议得到了国家环境保护总局和国务院领导的肯定。

环保NGO 通过与政府联合开展环保活动优化公共服务效果，补充政府职能。民间环保NGO 能够根据当地社会的实际情况对地方性环保项目的设计和实施进行合理的规划，有效地辅助政府解决环境问题。例如云南省丽江拉市海地区鱼市高价，刺激当地居民过度捕捞，鱼类资源急剧衰竭，加剧了生态恶化。2000年5月，环保NGO“绿色流域”启动了拉市海水环境和水资源保护项目。它们与当地政府和村民共同制订了流域管理和对流域渔业、农业、旅游的开发规划，建立了村级流域管理小组，还聘请国外专家指导，在两年多时间内实现了经济效益和环境效益的双赢目标。

环保NGO 在政府公共政策对环境的影响方面也起到了重要的监督作用。在我国，政府在环境治理中既是管理者又是监督者，政府的行为是否到位、是否合法、其环境主张是否得到贯彻需要环保NGO 代表公众进行监督。2002年，重庆市决定在主城区建30 万千瓦燃煤发电厂，市民对此反映强烈。重庆市绿色环保联合会为此召开研讨会，建议政府停建以牺牲重庆市主城区空气环境为代价的燃煤发电工程。2003年底，重庆市政府采纳了该建议并停建该工程。2003年以来，环保NGO 多次参与重大公共环境事件行动，其中影响力较大的事件包括对木格措水坝、怒江和金沙江虎跳峡电站和北京动物园搬迁的决策争议等问题。

2.2.3 发挥社会监督作用，促使企业履行社会责任，推动绿色转型

企业是以追求利润最大化为目标的市场主体，对自身社会责任缺乏约束力，因此环保NGO 对企业的环保表现进行社会监督至关重要。它们不仅可以公开披露破坏环境企业的信息，还可以为相关环境利益受损人提供法律咨询和援助，促使污染企业承担相关责任和赔偿，以法促治。自1998年中国政法大学污染受害者法律帮助中心成立以来，环保专业人士已为1 万多名污染受害者无偿提供了法律帮助，为受害者解决案件50 多起。除此之外，环保NGO 还通过募捐、义卖等形式动员社会资源，为污染受害者提供物质和经济上的援助。但由于相关法律制度不够完善，且国内NGO 的资源和组织能力有限，因此多数环保组织仅能起到事后补救或部分补救的作用。环保NGO 还为国内企业提供环保方面的咨询指导和技术支持。一些权威性环保NGO 会对企业的环保表现进行专业评估和认证，改善企业的环境效益，指导和支持企业进行环保技术升级与创新，推动企业的绿色转型。

2.3 国内NGO 发展的主要制约因素

2.3.1 国内环保NGO 资金和人力缺乏，组织与管理经验不足，机制体制不完善

相对于国际NGO，国内NGO 还在初级成长阶段。许多中小型组织缺乏经费保障，缺乏相关经验和能力，影响能力水平提高和稳定持久地开展活动。这些问题也使许多人不愿意选择到NGO 工作，专业性的后备人才缺乏。由于内部缺乏长期发展策略和规划、管理机制体制不健全规范，导致组织的活动执行力弱，成效低下。

2.3.2 社团组织准入门槛高，公募无章可循

在我国，非政府组织注册需要采取挂靠的方式获取合法身份。全国性的社团需要10 万以上注册资金，地方性社团和跨行政区域的社团需要3 万以上注册资金，这在一定程度上提高了国内NGO 的准入门槛。如绿色家园这个拥有3 万名志愿者的大型环保组织就挂靠在中华环保基金会的名下。现行法律法规规定，社团和民办非企业单位不具有公募资格，游离于体制之外的NGO 由于身份模糊难以向社会募集捐助。相当一部分NGO 由于没有合法的独立账号，无法筹款，制约了组织发展。

此外，国内NGO 的司法活动也受到了现行法律制度的一定制约。根据有关法律规定，非环境破坏事件的直接权益受损者不能作为原告诉讼环境破坏者，这就导致环保NGO 在运用法律武器维护公众环境利益时会陷入缺乏合法身份的尴尬境地，影响了国内环境案件的公益诉讼效果。因此，要发挥NGO 在解决环境问题中的具体作用，赋予它们公益事件诉讼主体的权利至关重要。

3 健全机制体制促使环保非政府组织有效参与全球环境治理的相关建议

3.1 正确认识，规范引进，充分发挥国际NGO 的积极作用

在传授组织理念、管理模式、资金运用等方面，国际NGO 在中国非政府组织成长中发挥了积极作用。对于国际NGO，政府应采取“规范引进、以外促内”的方针，在加强监管的同时，放宽准入条件，吸引国际NGO 来华进行公益性社会服务。具体政策建议如下:

在管理方面，建议采取中央和省级双层分级管理模式。在登记备案方面，可以采取工作许可证、项目办公室许可证和代表处三种登记备案模式。在职能划分上，民政部门主要负责国际NGO 的登记及身份备案工作，项目备案可以由在外交部指导下的中国对外友协负责操作。在财税优惠方面，建议允许获得项目办公室许可证及登记注册的国际NGO 的善款享受税收减免，同时，用于组织宗旨所规定活动的物资经核准后，可以准予免征关税和进口环节增值税。民政系统和外事系统应当加强信息化与数据库建设，增强对国际NGO 的服务和管理，同时可以委托第三方开展阶段性评估，以更好地了解和把握国际NGO 的工作情况和发展动向。

3.2 正确引导，积极培育，发挥国内NGO 在社会经济中的第三部门作用

国内环保NGO 是社会经济的第三部门，能够发挥跨部门、跨行业的协调作用，具有强大的社会力量。国家应当进一步支持公民社会的专业发展，将NGO 发展纳入长期战略，创造有利的政策和制度环境，推动其对市场监督和社会公益的贡献。

建立完善相关法律法规和配套政策，解决“三难(注册难、资金难、诉讼难)”问题。区别对待，制定相应的引导政策和发展战略。整合“自上而下”型国家NGO 的资金、人才资源，提高自身组织能力和科研能力，增强博弈能力，促进各方面良性互动。对于“自下而上”的草根NGO，政府可以发挥其范围广、灵活度高的特点，大力发展理性环保活动，普及环保教育、深化环保理念，营造良好的环境治理社会氛围。

目前，国内环保NGO 多以行动型为主，在解决国内局部环境问题上颇具成效，但在参与全球环境治理方面影响有限。出于全球环境治理的需要，政府还应当通过国际人才引进、国际交流和跨国运作，促进国内NGO“走出去”。NGO 国际化的重要基础和前提是完善人才发展和储备计划。现在各国际NGO 当中有很多中国雇员，政府可以利用这些现有的人力资源壮大国内NGO的人才队伍，并为国内NGO 的雇员进行专业培训，以培养出更多熟悉国际政治经济格局且具备较高的跨文化交流与协商能力的环境人才。

政府应当积极发展智库型环保NGO，改变其与国际NGO 对接及联动薄弱的局面，鼓励它们更多地参与到国际环境合作当中去，提升我国应对全球环境治理的战略高度，树立全球环境治理意识，配合中国的外交政策向世界传达中国在环境治理上的方针政策，主动争取在国际环境谈判时的话语权和在全球环境问题上的管理权。

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