杭州市环境绩效考核指标体系的构建及应用研究

潘 腾 黄澄宁

(杭州市环境信息中心，杭州 310003)

1 引言

随着我国环境管理工作日益深化和精细化，对其管理成效有必要从定性评估向定量评价转变，使评价结果更加客观、精确。

环境绩效考核指标体系是为了对环境状况、环境管理状况进行评价，制定的一系列有助于决策分析的指标。通过环境绩效考核指标对环境管理工作进行定量评价，有助于对环保工作进行客观、全面考核与评价，满足环境管理精细化要求。

本文研究旨在构建科学、完整的环境绩效考核指标体系，通过评价结果展现当前工作展示当前环保工作的状态，反映当前环保工作的进程，体现当前环保工作的特点，使管理者能够及时掌控环境管理工作的进展，并且识别管理中的短板，确定管理中的重点，把握未来工作方向，为决策层提供有效支撑。

2 环境绩效指标体系研究现状

对于环境绩效考核指标的研究现状，按照国外研究现状与国内研究现状分析进行阐述。

2.1 国外研究现状

环境绩效评价中有关环境评价指标的观念最早始于20 世纪70年代对空气污染模拟的应用。1980－1988年英国曾研发了一套环境指数系统以评估许多不同的环境影响方面。此系统的指标数据经过分析后加权合并成为一个整体指数，成为世界上第一个尝试达成的环境整体指数。1989年Pearce 等人发表了《绿色经济的蓝图》，首次提出将环境因素融入企业经营决策的问题，探讨了对环境资源进行实物核算。到了20 世纪80年代末，有关人类健康和生态风险的评估中均包含了环境绩效评价的部分内容，可以作为环境绩效评价工作的补充。

环境绩效评价真正具有系统性的发展始于20 世纪90年代初。1997年联合国贸发展会议下属的国家会计和报告准则政府间专家工作组在《企业层次的环境财务会计和报告》中提出了环境业绩指标(EPIs)，其主要内容见表1。

联合国贸易发展组织及其创立的国际会计与报告标准政府间专家工作组(ISAR)对企业环境绩效评价问题进行了卓有成效的研究。ISAR 于1990年、1992年和1994年分别对各国企业环境信息披露状况进行了调查。1998年根据新出现的问题对原建议书做了补充，提出了一套环境绩效评价指标，确定了8 个关键性的环境业绩指标(如环境影响最终指标、潜在环境影响的风险指标、排放物和废弃物指标、投入指标、资源耗费指标、与环境相关的资本性支出和运营成本等财务指标等)。随后提出了建立反映排放量的环境业绩指标和反映财务影响的环境业绩指标的环境业绩指标体系，这套指标体系主要从(1)不可再生能源的耗竭;(2)淡水资源的耗竭;(3)全球变暖;(4)臭氧层的损耗;(5)固体和液体废弃物五个方面考虑。为了便于比较，计算(2)—(5)项的生态效率时，把企业的能源、排放物换算成某种标准的能源或排放物，这是对此问题研究的一个重大进步。

在此基础上，世界可持续发展企业委员会(WBSCD)于2000年8月提出了全球第一套生态效益评估标准。生态效益指标主要是用于企业的环境绩效评估，供管理者制定目标，提出改善方案作为内部管理之用，但同时也是企业与其它内部或外部利益相关者间重要的沟通工具。

全球性报告促进行动(GRI)在2001年发布的《可持续发展能力报告指南》中推荐包括资源消耗、废弃物铲除和污染物排放的共10 个指标来反映企业环境绩效。

在环境绩效评价众多研究成果中，最具影响力的是国际标准ISO14031 环境绩效评价。在1999年，国际标准化组织(ISO)发布了ISO14031(环境绩效评价标准)的正式公告，该标准为组织内部设计和实施环境绩效审核提供了一个“环境绩效指标库”。在ISO14031 标准中，环境绩效评估，是持续对组织环境绩效进行量测与评估的一种有系统的程序，对象则是针对组织的管理系统、操作系统，乃至于其周围的环境状况。

表1 环境业绩指标(EPIs)

按照ISO14031 标准的指导纲要，环境绩效评估指标(EPIs)可分为组织内部的环境绩效指标和组织外围的环境状况指标(ECIs)。组织内部的EPIs 又可细分为管理绩效指标(MPIs)以及操作绩效指标(OPIs)。具体如图1 所示。

图1 环境绩效评估指标(EPIs)分类

ISO14031 的环境绩效评估是组织自发的行为，而非外界用以判断环保绩效的标准，ISO14301 是一项“指导纲要”，不是用以验证的标准，组织可以根据本身的需求，就内容进行必要的修正。

2.2 国内研究现状

我国对环境绩效评价指标体系的研究起步较晚，对环境绩效评价指标体系的介绍和认识始于20 世纪90年代初期。1992年，厦门大学葛家澍教授发表了《九十年代西方会计理论的一个新思潮——绿色会计理论》(《会计研究》1992年第5 期)，将环境会计理论首次引入了我国。与此同时，中南财经政法大学郭道扬教授也发表了《绿色成本控制初探》。此后，也有部分学者开始借鉴国外的做法对这一领域进行研究，并取得了一些成果。

根据我国关于环境管理方面的法律法规以及我国各级环保机关对企业的各种要求，特别是多年来环境统计报表中的要求，反映企业环境绩效的内容主要体现在以下4 个方面:(1)环境法规执行情况，包括执行的成绩和未能执行的原因;(2)环境质量情况，这是环境绩效评价中的重要问题;(3)环境治理和污染物利用情况;(4)其他。除以上方面外，环境绩效的内容还可以有审批报告和未来展望两部分。

此外，有些学者对环境绩效评估指标体系也进行了一些有益的探索。例如，鞠芳辉、董云华、李凯在《基于模糊方法的企业环境业绩综合评价模型》中认为，企业环境业绩的指标体系可分为两级，由于企业对环境的影响因行业的不同而程度不一，因此有必要首先按企业对环境的影响性质和程度对企业进行分类，再针对不同分类制定不同的评价指标体系。

贾妍妍(2004)在《环境会计信息披露研究》中提出环境绩效主要内容的评价指标体系主要体现在以下三个方面:(1)环境质量评价指标体系。包括环境成本与风险;污染物与废弃物;外界认同绩效;(2)环境技术创新投入评价指标体系。包括环境教育与培训投入;环境技术创新费投入;环境化人员投入。(3)绿色化评价指标体系。包括绿色战略;绿色生产制造;绿色化组织与系统。

3 环境绩效考核指标体系的建立和构建过程

3.1 环境绩效考核指标体系的构建原则

构建环境绩效考核指标体系时，应遵循如下原则:

一是政策相关性原则:能够因地制宜，适应杭州市特点，客观反映评估区域的环境状态。且通过指标体系的构建，能准确度量本区域的环境管理绩效。

二是数据可得性原则:即所选指标在进行评估时具有良好的可操作性，指标数据应是在已有统计数据或经过实际监测可获得的。

三是完备性原则:所选指标应能够全面反映环境绩效评估所需信息，使评估结果更加准确、有效。

3.2 环境绩效考核指标体系的构建过程

3.2.1 环境绩效考核指标体系构建模型

环境绩效评估指标体系不是大量指标的简单堆砌，需要依据科学的模型进行构建。

指标体系的建立包括确定指标体系初步清单和经过判定后得到最终的绩效考核指标体系。

图2 环境绩效考核指标体系模型框架

第一，初步指标清单的构建

以初步指标清单构建模型为指导，构建出一套初步指标清单。首先收集指标体系资料，了解了目前杭州市环保工作业务现状和特点，在此基础上，依据“压力－状态－响应”模型(PSR 模型)构建初步指标体系。

PSR 模型广泛地应用于区域环境可持续发展指标体系研究、环境绩效评估指标体系研究等领域，主要依据“原因－效应－响应”思维逻辑，区分、建立三项指标，即压力指标、状态指标和响应指标。

鉴别人类的经济和社会活动对环境的作用，如资源索取、物质消费以及各种产业运作过程所产生的物质排放等对环境造成的破坏和扰动，建立压力指标;确定特定时间阶段的环境状态和环境变化情况，包括生态系统与自然环境现状，人类的生活质量和健康状况等，建立效应模型;依据社会和个人如何行动来减轻、阻止、恢复和预防人类活动对环境的负面影响，以及对已经发生的不利于人类生存发展的生态环境变化进行补救的措施，建立响应指标。

图3 PSR 模型概念框架

第二，指标判定和最终确定

完成指标体系初步清单后，经过总结大量专家的意见和建议，剔除和评价目标关联性不高的指标;整合或剔除彼此之间关联度较高，重叠效应明显的指标;补充遗漏指标，形成最终的指标体系。

3.2.2 指标描述

一套完整的指标，包括目标层、准则层、指标层和指标界定几项内容。

一是，目标层:目标层是指建立指标体系并进行评价的目标，本文建立指标目的在于环境绩效考核，因此本套指标的目标层为环境绩效考核。

二是，准则层:准则层是为了实现评价目标而设立的评价维度。本文指标体系评价的几个维度包括城市空气质量、水质质量、污染源、固废处置、噪声、生态保护、公众参与、环境管理(应急处理突发事件)等七个方面。

三是，指标层:指标层是整个指标体系的重要组成部分。每一项准则层下，都对应一项或者几项指标。这些指标从不同维度评价目标层，不同准则层下的指标共同形成完整的评价体系。然而，这些指标并不是简单的堆砌与加和，实际上，若将一个目标层下的某一维度包含的指标全部罗列出来，将是非常庞大的集合，并且会为评价带来巨大的工作量和难度。因此，指标的选取需要遵循一定的原则，选择重要指标，适当舍弃不重要的指标。

四是，指标解释:在指标体系中，为了避免不同人员使用时产生歧义，使考核工作产生偏差，影响最终评价结果的准确性，需要对指标的内涵进行解释。

五是，评价标准:依据国家、地区相关规定，给出该指标评价标准。如某一指标数值达到何种程度为该项考核合格，何种情况为不合格。

六是责任部门:指标体系中设置责任部门。设置责任部门是为了保证评价结果能够有效的落实，责任部门对相应指标的考核结果负责，如果指标考核不合格，由该部门负责对下级部门就相应业务进行督促、监管和改进，或者负责统筹协同单位改进、提高业务水平和环保管理结果。

3.2.3 建立指标体系的扩展方法

随着环保工作的开展和业务的增加，需要充分考虑指标体系的扩展情况。

首先从指标体系扩展的类型看，指标体系扩展的类型包括下列几类:

· 增加新的指标;

· 增加新的准则层;

· 原有指标细化为若干新指标;

· 更改现有指标的界定范围。

其次，从指标体系扩展原则看，新建指标需要遵循如下基本原则:

· 建立的新指标，应该适应本地区的特点，客观反映评价该地区的环境状态，并且通过该指标，能准确度量本地区的环境绩效;

· 建立的新指标，在适应本地区特点的基础上，还应参考国际相关标准和依据，确保指标的先进性;

· 建立的新指标，既要考虑到原始数据的可获得性，也要考虑到实际操作性，如果一项指标在评价时，很难获得真实准确的数据，或者操作难度大，都会影响到评价结果的准确度;

· 新建的指标不应与本报告附录中现有指标的名称、内涵重叠;

· 新建的指标不应与本报告附录中现有指标的名称、定义相冲突。

4 环境绩效指标体系内容

4.1 指标体系的分类

指标体系以科学性、全面性、主成分分析，以及数据可获得性为原则，进行分类。实际上，指标体系的分类也就意味着环境绩效考核与评价的角度，也就是说，利用本指标体系考核环境绩效时，将重点评价的环保工作类型。本文参考现有环境保护标准、环境绩效评估研究，鉴定了杭州市目前环境保护重点问题的和主要任务，对指标体系进行分类，包括环境质量、生态环境、污染源、环境管理、环保产业、农村环境和公众参与七个方面。每一类别内对应若干细化指标，这些指标从不同角度反映了该类别的考核要点。

4.2 指标体系内容

杭州市环境绩效考核指标体系参考了国际通用的《ISO14031 环境绩效评估体系》、国家各项环境质量标准，杭州市环境管理和业务工作特点，本套指标体系以环境绩效考核为目标，下设准则层、指标层。

5 结论与展望

本文研究建立了环境绩效评价指标，可以较全面地衡量和评价杭州市环境状况和环境管理状况。然而，评价过程不是“一次性”的项目，而是伴随着环境管理进程动态展开的，在过程中进行戴明循环(PDCA 循环)中的“监控和评价”，实现对环境绩效评价指标的闭环管理和自我良性循环，形成经过实践检验的、科学的环境绩效评价指标。

［1］国家环境保护总局HJ/T 417－2007. 环境信息分类与代码．

［2］环境绩效评估指标体系研究——以云南省为例［J］．生态经济，2006，1)．

［3］中国环境绩效评估指标体系和评估方法研究［J］．环境管理，2008，14．

［4］基于PSR 模型的可持续发展研究［J］．软科学，2002，16(05)．