生态文明建设:认识特征和实践基础及政策路径

2013-07-20杨小明尚素娟

环境与可持续发展 2013年1期

俞海夏光杨小明尚素娟

(环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

中国共产党第十八次全国代表大会对生态文明建设的理论和实践进行了全面系统和科学的总结、论述和部署，包括生态文明建设的历史定位、重大意义、努力方正和目标、建设途径和任务等。落实建设生态文明的战略选择、决策和部署需要清楚地认识和理解生态文明建设的基本特征和内在属性，把握其基本规律和所要解决的问题，总结已有的生态文明建设实践和经验，通过系统的政策创新，推动提高生态文明建设水平。

1 生态文明建设的认识特征

社会文明的发生、发展和演进需要社会内生的力量和驱动，也是社会发展的内生结果。生态文明作为国家未来文明进步的宏大目标，是国家发展模式和目标的主动选择。从世界范围和历史角度看，生态文明建设无成熟经验和惯例可循，同时，生态文明思想和理念是国家自上而下决策、倡导和推动的，是典型的“精英治国”模式。在这种模式下，实现既定目标一方面则需要在国家顶层设计中根据现实状况进行系统的政策创新和设计，引导生态文明建设实践，另一方面则需要国家、社会和人民在现实实践中不断摸索和总结实现和建设生态文明的途径与工具，需要社会和人民“自下而上”的自发和自主实践与创造。在这个实践过程中，首先需要清楚地理解和认识生态文明建设的内在特征和基本要求，这样才能正确地指导实践和政策方向。

1.1 生态文明自身的系统性

无论哪种文明形态或模式，都是社会系统的总体表现，是社会不同维度和要素的有机和统一系统，是社会各个子系统如政治、经济、社会、文化等的相互作用和共同体现。生态文明的系统特征本身与其他文明形态没有区别，区别在于生态文明形态比其他文明形态更为先进，其各个子系统和要素的发育和状态更符合人们对社会存在更高层次的追求和要求。因此，生态文明建设政策创新需要置身在全球化背景下，把握整个全球文明发展的状态和趋势，以系统性和战略性思维思考国家整个系统在生态文明建设中要达成的目标，面临的问题和障碍以及解决的途径。

1.2 生态文明发展的整体性

生态文明内在的系统性特征必然要求生态文明发展要具有整体性。整体性的递进逻辑可分为三层:一是文明是一个整体性概念，生态文明是社会发展到一定阶段和水平的整体性表现;二是生态文明发展过程中，社会各系统都要进步发展;三是整个社会系统各个维度和要素的发育要相对均衡。因此，生态文明建设政策创新不是局部的或者部门的政策调整与发展，需要社会各子系统和维度的整合与协同，需要政治、经济、社会和文化等系统政策的整体协调进步。

1.3 生态文明演进的阶段性

首先，生态文明本身也是人类历史发展阶段的产物，是人类社会发展到一定水平和程度的结果，其脱胎于其他文明形态，是更高层次的、更为先进的文明形态;其次，生态文明演进过程是分阶段的，包括萌芽、发生、发展与成熟。在演进过程中，与其他文明形态可以是共存或者相互交织，其他文明形态可以蕴含着生态文明的成分和要素，生态文明在不同阶段也可能蕴含着其他不同文明形态的成分和要素;第三，生态文明演进的不同阶段会表现出不同的特征。在不同阶段，由于现实的限制因素或者内外条件约束等，生态文明发展的侧重点可能有所不同。尽管生态文明是一个系统整体性均衡发展的结果，但在现实中，在不同阶段，某些子系统或者要素可能发展较快，有些则可能滞后，齐头并进的均衡发展只是一个理想状态;第四，生态文明发展的不同阶段需要解决的问题和障碍不同，解决问题的政策方案也就不同。因此，生态文明建设政策创新需要识别不同阶段所需解决的不同问题，找到不同的政策创新方案。

1.4 生态文明认知的多样性

由于生态文明的复杂性和演进的阶段性，不同人群对生态文明的认识和理解也是复杂多样的，如，对生态文明系统整体和局部、概念和外延的深度和广度、生态文明未来与前途、生态文明建设实践与理论关联性等。这些认知差异一方面体现了生态文明建设还未形成社会高度的统一认知和共识，一方面也体现了政策创新的难度，因为认知不清，理论不清，政策就不清，就难以指导实践和行动。因此，生态文明建设政策创新首要任务就是要在不同的认知差异中和纷繁复杂的现象中找到生态文明建设本质规律和当前的主要矛盾。同时，要着重促进提高人们对生态文明的认识和理解，特别是中央部门和地方政府决策者、社会公众和组织的认知，使生态文明理念和意识具体化、可实现、可感知，使其在全社会深入人心，得到全社会的真正支持。

1.5 生态文明建设的具体性

生态文明建设不是口号宣传，是具体的实践和行动。把生态文明理念落在实处，需要具体的抓手，这种抓手和实践是多样性的、具体的。不同地区、不同部门、不同阶段在生态文明建设领域的方向和重点领域不同。同时，需要在在众多的具体实践中，提炼、总结、丰富、升华生态文明的内涵。因此，生态文明建设政策创新首先需要立足于实践，来源于实践，指导实践，适当超前于实践但不能脱离实践;其次要建立将生态文明理念落到实处的传导机制;第三，政策创新要有总有分，既有整体性、综合性的政策，又要有不同领域的具体性政策创新。

2 生态文明建设的实践基础

自党的十七大明确提出生态文明建设伊始，各地、各部门都在积极探索生态文明建设相关实践，在理论、战略、政策和行动等方面积累了很好的经验，生态文明建设具备了一定基础。

2.1 中央层面:生态文明建设的宏观战略决策与部署

党的十七大报告以及国家“十二五”规划等纲领性文件中就对生态文明进行了相关阐述。围绕建设两型社会，提高生态文明水平，中央在十七届五中全会在应对气候变化、发展循环经济、节约资源、加强环保，保护生态等5 个领域提出了一系列政策手段。党的十八大进一步提升了生态文明建设的地位，为生态文明建设提出了宏观战略和政策方向，确定了建设生态文明的历史定位，是中国特色社会主义事业和建设现代化国家“五位一体”总体布局的有机组成部分;阐释了其重大意义，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计;明确了其努力的方针和目标，通过节约优先、保护优先、自然恢复为主，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展;提出了建设的途径和任务，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设。这些决策和部署为生态文明建设提供了理论和战略基础，为未来具体政策和行动做好了顶层设计。

2.2 部门层面:积极开展生态文明试点建设

在中央各部门开展的生态文明建设试点实践中，最主要的是发改委、财政部和林业局主推的“生态文明建设试点工程”(简称“试点工程”)以及环保部门主推的“生态文明建设试点创建”(简称“试点创建”)。这两项生态文明建设试点的范围广、影响大、覆盖领域较全面。环保部通过多年实践，已经构建了以“一个文件、三个阶段、六个层级、五大领域”为主要内容的生态文明建设试点示范工作格局。交通部、国土资源部、住建部等部门则开展了一些与其业务领域相关的、局部性的生态文明建设实践活动。试点工程和试点创建主要有以下几个特点:

2.2.1 从生态文明建设的区域上看

“试点工程”主要在中国的中西部和东北部地区开展。“试点创建”主要集中在江苏、浙江、广东发达省份，西部地区也主要集中在成都等经济较发达的西部中心城市。

2.2.2 从生态文明建设试点选择的主要依据看

“试点工程”主要依据国家主体功能区划的原则，主要在一些欠发达地区的限制开发区内进行，是一种对经济水平较弱地区提升生态文明水平的支持。而“试点创建”主要是创建生态市、县，鼓励在经济建设和生态建设上取得较好成绩的地方先行先试。

2.2.3 从生态文明建设政策手段的利用上看

“试点工程”带有很强的项目性，即有一定的资金和政策支持作为保障，如用生态建设、生态补偿、转移支付等经济手段对积极参与生态文明建设的地区给予鼓励，采用的是经济激励手段。而“试点创建”采用的主要是鼓励手段，即鼓励地方在自己经济社会发展水平允许的前提下，自行加快生态文明建设的步伐。

2.3 地方层面:积极探索生态文明建设实践

环境保护部推动的“试点创建”活动开展较早，从2007年开始已有4年的时间，已有15 个省(自治区、直辖市)开展了生态省建设;超过1000 个县开展了生态县(市、区)建设、并有38 个县(市、区)建成;1559 和乡镇建成国家级生态乡镇;已经批准了53 个国家级生态文明试点。发改委和林业局主推的“试点工程”于2011年底提出，还未有城市正式成为试点。当前生态文明建设试点的两种主要形式:一是城市(市、县)在生态市、县创建的基础上，积极参与环保部门推动的“生态文明建设试点”创建活动。截止到2012年，全国53 个生态文明建设试点中，江苏占了18 个，而这些试点主要集中在苏南的无锡、苏州一带。二是相关省区自发提出在全省内开展生态文明建设活动。这些地方的主要实践见表1。总结这些探索和实践，主要的做法包括:

2.3.1 建立机构，提升决策能力和综合协调能力

一些制定生态文明建设规划的城市建立了由党政领导任一把手的生态文明建设领导小组，并明确下设办公室和参与单位，为生态文明建设任务得到落实提供组织保障。通过统筹和协调各部门，建立综合决策体系，提升生态文明建设的决策能力，如张家界市建立了市委、政府、人大、政协积极推进的生态文明建设体系，提升了地方建设生态文明的决策水平和科学化程度。

2.3.2 加强制度化建设，提高法治水平

一些地方根据自身实际情况，积极制定生态文明建设城市规划、生态文明先驱城市规划、生态文明行动方案和相关的生态文明配套政策等。一些地方出台了地方性的生态文明法规，如贵阳出台了全国首部生态文明建设地方性法规－《贵阳市促进生态文明建设条例》以及《贵阳市关于建立生态补偿机制的意见(试行)》，为生态文明建设提供了制度保障。

表1 各省积极开展生态文明试点建设的主要内容与方法

2.3.3 制定具体目标，优化发展方向

一些地方根据其自身发展状况制定了相应的生态文明建设目标，有的偏重于结构调整，有的偏重生态建设;有的趋向于提升产业水平。如深圳生态文明建设的目标主要是提升城市化水平;无锡生态文明建设的目标主要是促进产业转型，实行绿色发展;安吉生态文明建设的目标主要是以保护生态环境带动经济发展。

3 对生态文明建设若干重大问题的基本认识和判断

根据以上理论思考和实践总结，我们可以对生态文明建设的若干重大问题有一些基本判断。这些认识和判断是我们创新生态文明建设政策体系的基础，也是把握和指导未来生态文明相关实践的重要依据。

3.1 生态文明建设面临两大主要矛盾

生态文明建设需要首先准确把握实现生态文明过程中要解决的主要矛盾。抓住了主要矛盾，就找到了问题解决的突破口和抓手。从当前我国社会、经济、政治、文化等的总体发展状况和形势看，生态文明建设面临两个矛盾。其中，主要或基本矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。虽然中国经济总量2011年达到7.3 万亿美元，为世界第二大经济体，但是人均GDP 约为5300 美元，仅居世界的63位。同时，经济中结构、城乡、区域发展不平衡，社会贫富差距日益增大，这些问题仍然需要通过发展来解决。我们可以称之为第一矛盾。此外，生态文明建设面临的第二矛盾是经济社会发展同人口、资源、环境压力的矛盾。这个矛盾正随着经济增长日益凸显，成为制约我国可持续发展，解决第一矛盾的重要因素。从国家发展大局看，前者是主要矛盾，后者是次要矛盾。但是次要矛盾的上升直接影响到主要矛盾的解决，处理好次要矛盾能够更好地解决主要矛盾。因此在生态文明建设中，要努力克服经济社会发展同人口、资源、环境压力的矛盾，为最终解决人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾铺平道路。

3.2 生态文明建设处于初级阶段

对比发达国家的发展轨迹以及国内的发展状况，我国生态文明建设处于初级阶段，并将长期处于初级阶段。生态文明建设处于初级阶段可从以下几个方面进行理解，首先是对生态文明的理解处于初级阶段。生态文明理念刚刚提出，对其认识和理解并不全面，甚至存在偏差，需要在长期实践探索中不断丰富、修正与发展;其次是生态文明建设的基础和外部条件处于初级阶段，这是由我们正处于社会主义初级阶段的现实状况所决定的;第三是目前的生态文明实践处于初级阶段，当前已有的中央各部门和地方省市关于生态文明建设的探索都仅仅是对生态文明建设一种初步的和局部的尝试;第四是生态文明建设目标处于初级阶段，现阶段生态文明建设要实现的目标应该是有限的和可达的目标。

3.3 生态文明建设需要渐进式路径和科学的综合决策

生态文明建设是一个系统工程和长期过程，有其内在的深刻规律。生态文明建设必须要遵循其客观规律，循序渐进，避免大跃进，避免脱离现实基础的跨越式突进。生态文明建设需要建立科学的综合决策体系。生态文明建设是一个综合性问题，涉及到政府各部门和社会各领域，需要统筹协调多个部门和利益主体，因此生态文明建设要遵循客观规律就必须依靠科学决策，通过建立科学决策体系整体推进生态文明建设，包括优化决策主体，规范决策过程，强化综合决策的执行力度等。生态文明建设还需要建立“从理念到实践”、 “从精英决策到社会与民众共识”的传导机制，使生态文明成为可理解的、可预期的和可实现的理念，能够真正被社会和公众所接受，形成社会普遍的共识与自觉行动。

3.4 生态文明建设需要政策系统创新

当前各部门和地方在生态文明建设中有一些政策实践，也取得一定进展。但是总体看，这些政策存在部门化、碎片化、局部化和技术化等问题，国家层面缺乏统领性、总纲式的战略，缺乏系统性和整体性政策，需要政策系统创新。生态文明建设政策创新必须考虑以下几个方面内容:

3.4.1 生态文明建设政策创新必须要从多角度出发

将环境保护和经济发展社会发展综合考虑。生态文明建设与传统的环境保护工作有很大的区别，它包含了保护环境和提升文明程度两个概念，而其文明程度至少在目前至少包含了发展经济、保障民生和提升文明意识等方面内容。因此建立生态文明的政策体系就必须从多个角度出发，运用综合手段。环境保护政策是生态文明政策相关，但不代表生态文明政策的全部，生态文明政策的范围要比环境保护宽泛。

3.4.2 生态文明建设政策创新要考虑地区差异

我国是一个发展极不平衡的国家，东西、南北差异非常大，采取怎样的政策措施必须根据不同地区的发展阶段而定。我国按地区分布大致分为东中西三个区域，各个地方的经济发展水平、社会发展水平以及环境保护水平也是不同的，比如东部地区经济发达，环境状况较差，目前正处在优化发展，发展转型的阶段。中部地区经济较东部落后，但发展后劲很足，环境状况呈中等水平，目前正处在高速发展的阶段。西部地区经历落后，发展后劲大，环境质量较好，也处在高速发展的阶段。根据这三种不同的情况，应该施用不同的政策措施。

3.4.3 生态文明建设政策创新要考虑不同手段之间配合

从政策措施的角度来看，我们主要使用的政策包括强制型政策、激励型政策和自愿型政策。而目前我国在生态文明建设中主要采用的是自愿型手段，也就是鼓励地方自觉自愿的参与到生态文明建设中来。但在未来的生态文明建设政策必须考虑强制型、激励型、自愿型等不同类型政策之间的配合，更充分的发挥政策之间的合力，调动全社会参与生态文明建设的积极性。

3.5 环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施

环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施。这一重要论述明确了环境保护在推进生态文明建设中的重要作用，为环境保护事业发展指明了方向。环境保护部门在推进生态文明建设中做了大量工作，推出了一系列政策措施，但是离主阵地和根本措施的要求还有一定差距。表现在几个方面:

一是环保部门仅在个别政策领域开展了相关工作，内部还未形成全部门上下一致，统一的生态文明建设战略。目前仅在生态文明建设的目标指标体系研究、生态文明试点创建、农村生态文明等方面有所尝试。如以生态省、市、县建设为基础之上的生态文明试点创建工作，通过自愿参与的政策措施，鼓励地方积极参与实践，并取得一定成效。但生态文明建设不等于生态省、市(县)创建工作，还需要进一步提升对生态文明认识，进一步推进各领域生态文明建设的力度。

二是从外部的角度看，环保部门推出的政策措施大多还是在环保部门原有政策的基础上提出，还需要和发改、财政等重要部门加强合作，利用好国家给予环保部建设生态文明的有利条件，建立一批具有推动力的手段。能够真正的激励地方积极参与到生态文明建设中来，并在参与中获得实惠。

总而言之，环保部门应该在生态文明建设中争取更多的话语权，成为生态文明建设的筹划者、协调者、推动者、引领者和实践者。还需要继续努力推动生态文明建设主流化到政府各个部门，用生态文明的理念来协调、改造各部门的工作思路，用生态文明政策来促进各个部门积极参与生态文明建设。

4 生态文明建设的政策路径创新

生态文明建设是一个综合性问题，是一项庞大复杂的系统工程，涉及到政府各部门和社会各领域，需要统筹协调多个部门和利益主体。要将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程中，就需要从政治、经济、社会、文化和环境等多个维度与领域寻求政策路径创新。

4.1 政治领域:强化党和国家在生态文明建设中的政治领导力

进一步加强党对生态文明建设的政治领导力，以强有力政治领导力保障生态文明政策创新，是目前的紧迫需要。生态文明建设政策在执行过程中将触碰各种利益主体，如果没有一种超越各种利益主体之上的政治领导力，生态文明建设政策创新将难以有本质上的突破。要发挥党强大的动员能力，在全社会大力倡导生态文明理念，强化各级执政者加强生态文明建设的意识。将生态文明建设作为推进社会主义民主政治建设的优先领域，建立党总揽生态文明大局，全体人民群众广泛参与的建设氛围。

加强党在生态文明建设中的核心领导作用，强化党在生态文明建设中的科学决策作用。将生态文明建设的重大议题作为党中央决策的重大问题，给生态文明建设指明未来发展方向。加强党对生态文明建设等一系列重大决策的执行力度，将生态文明建设的目标责任制作为干部考核的重要内容。

增加各级人民代表大会对生态文明建设的立法监督问责职能。各级人大要将各地的生态文明建设议题作为当年的重点讨论议题，制定地方关于生态文明建设的相关制度。同时要加强监督，对政府关于生态文明建设的各项工作要跟踪监督，保证生态文明建设的各项工作落到实处。

将生态文明建设作为政治协商议政的重要内容。强化政协对生态文明工作的监督职能，保证涉及到重大生态文明的国家预算和工程方案都经过政协和人大审议程序。通过专门的委员会设立有针对性的调研题目，在更大范围集思广益，充分发挥政协作用。形成全社会积极参与生态文明建设局面，促进政协在组织与生态文明建设相关的会议和活动上发挥积极作用。

4.2 经济领域:大力推动经济绿色转型，实现绿色发展

推动经济的绿色转型，实现绿色发展是生态文明建设在经济领域内的核心体现。实现绿色发展需要进一步调整和优化产业布局，淘汰落后产能，提升产业技术水平，促进经济结构转型。

积极促进产业结构优化升级，立足优化产业结构，推动发展，把调整经济结构作为主线，促使经济发展由主要依靠工业带动和数量扩张带动向三次产业协同带动和结构优化升级带动转变。要把节能减排作为经济结构调整、转变经济发展方式的重要抓手和突破口。坚决抑制高耗能、高排放产业的增长，加快淘汰落后产能;大力发展循环经济，正确处理经济增长速度与节能减排的关系，使经济发展建立在节约能源资源的保护环境的基础上。

调整产业结构主要体现为以下几点:严格控制高能耗、高排放产业发展;制定重点产业调整振兴规划，加快传统资源型产业的升级和转型，积极培育和引导节能环保、新能源、生物、新型服务业等产业发展;加大落后产能淘汰力度。将环保产业作为促进绿色发展的突破口之一。加大政府环保投入、推进环保科技攻关、注重发挥市场机制的力量，大力发展节能环保技术装备、服务管理、工程设计、施工运营等。大力推进环境服务体系建设，推动环保需求的产业化;突破自主创新瓶颈，提升环保产业技术装备水平。

4.3 社会领域:建立公民社会，创新社会管理模式

将公民环境权明确地确立在宪法中，提高公众在生态文明建设中的参与程度，使社会公众成为生态文明建设的主体。第一，将公民环境权明确地确立在宪法中并在相关条文中予以具体规定，对包括环境使用权、环境知情权、环境参与权和环境请求权等具体内容做出具体且明确的规定，加大公众对政府环境保护工作的监督力度。第二，完善环境管理信息公开制度。在环境保护法中对环境管理信息公开的范围和内容做出明确规定，且是扩大化的规定。信息公开在包括有关环保的特别法中要有明确规定，通过法律的手段赋予公众监督环境管理信息公开的权利以及对不能实现此权利的救济途径。第三，健全环境立法听证制度。完善立法听证程序的规则，并使之具体化;扩大环境立法听证的范围。第四，完善环境公益诉讼制度。扩大环境行政诉讼中原告的范围;调整现存的诉讼模式，选择公众诉讼的模式，使任何公众都可以对损害或者可能损害环境的行政行为提起诉讼，建立和完善环境保护有奖举报制度。第五，建立和发展我国非政府环境保护团体的制度。同时加强公众参与环境保护的宣传和权利意识教育，使环保意识深入人们的日常生活，成为一种自觉行为。

4.4 文化领域:将生态文明等重要的生态价值观纳入社会主义核心价值体系

逐步完善建设生态文明的道德文化制度，形成广泛持久的社会意识形态，将生态价值观纳入社会主义核心价值体系，形成资源节约和环境友好型的执政观、政绩观。将生态价值观纳入社会主义核心价值观之中。大力促进生态文化的研究与实践，推进中国社会主义核心价值体系的成熟与完善。

加强环境文化宣传教育，建立良好的环境文化发展机制;加强媒体宣传机制，创造环境文化社会氛围;依靠社会的力量来开展环境文化建设;借鉴西方环境文化理念，加强国际环境文化交流与合作。倡导绿色消费文化，培育生态消费意识。规范绿色产品标准，鼓励企业绿色生产，为消费者绿色消费提供更大的绿色市场。

4.5 环境领域:以提高生态文明水平为主题，以加快建设“两型”社会为主线，在生态文明建设中发挥主力军和主阵地作用

环保领域建设生态文明就要以提高生态文明水平为主题，以加快建设“两型”社会为主线。即环保工作要突破在经济发展之外从事环境管理的状况，深刻地融入经济社会发展的决策和实施过程之中，高举生态文明的大旗，争当建设生态文明的引领者、实践者、主力军和主阵地。建设“两型社会”的核心就是以资源节约和环境保护的要求去规范、引导和塑造整个经济社会的发展，这相当于对环境保护的一个重大授权，要求环境保护承担起对整个社会的新使命。

通过一系列的环境保护手段，优化经济发展水平。继续严格执法监督，持续开展环评专项行动;提高环境准入门槛，为地方经济发展看好大门，不让高污染、高耗能产业成为未来地方发展的隐患，为地方经济的长远发展留足空间。进一步推进减排工作，优化产业结构，提升产业技术水平。倡导节能减速排，完善节能减排激励约束机制。

5 推动生态文明建设的若干重大建议

将生态文明建设纳入到国家战略“五位一体”总体布局中，融入到国家建设各方面和全过程是对现有战略和政策框架的突破，需要建立与其要求相适应的相关体制和机制。

5.1 做好国家生态文明建设顶层设计，改革和完善建设生态文明的科学决策制度，建立有效的综合决策机制

要将生态文明建设纳入到国家战略“五位一体”总体布局中，需要积极总结生态文明建设各部门、各地的试点经验，开展生态文明建设国家层次的顶层设计，从理论指导、部门责任、考核指标体系、政策保障等多方面提出统一的战略部署。制定各个部门的生态文明建设战略任务，整体全面的推进生态文明建设。适时出台《中共中央国务院关于加强生态文明建设的决定》。

在相当长的一段时期内，政府部门仍是生态文明建设初期阶段的推动主体，但目前各部门在生态文明建设中的职责定位不明确，任务不清楚。各地虽然都成立以生态文明建设推进的领导小组，对生态文明建设的综合决策起到了一定作用。但在中央一层还未针对生态文明建设成立最高层次的决策机构，生态文明建设的政策缺乏统一的部署推进，各个部门各自为战。目前明确提出生态文明建设的部门包括环境保护，林业，农业等，都从各自部门的角度都提出了有关生态文明建设的指导意见，缺乏统一和协调。针对目前分散自发的生态文明建设现状，中央应该建立完善的生态文明建设最高决策机构，指定相关决策程序，出台一整套的政策体系保障生态文明建设工作落到实处。

5.2 完善和加强建设生态文明的法治管理制度

针对生态文明建设加快立法，特别是地方人大加快出台生态文明建设的地方条例，按地区进行特色发展，同时在全国加强统一协调和规范。进一步加强立法进度，加快生态文明法制化。在国家层面，应当主要通过建立完善的生态文明建设法规;在地方层面，则应突出地方特色，适应地方发展特色和需要。在充分调研各地情况的基础上，进行分类指导和区别对待，需要全国统一和加强中央管理的，在立法中做出明确规定;需要根据各地情况因地制宜的，在立法中为地方立法留下空间，授权或支持地方制定相关的地方生态文明建设法规或者规章。

要站在落实科学发展观和建设生态文明的高度审视我国的法律体系，进行审查、调整和改造。要按照建设生态文明的标准，推动现有各种法律的“生态化”调整与改造。与环境保护法相关的宪法、行政法、经济法、刑法、民法、诉讼法等法律都要为生态文明建设的常态化提供法律保障。这些法律应该在生态文明的统一目标下保持高度一致。通过法律的“生态化”，加强相关部门法在生态文明建设上的配套和协同作用。使之更好地同建设生态文明的总体要求相协调。

司法保障是生态文明建设推进的重要手段，要加大司法力量对建设生态文明的保障作用。通过司法手段的强化，促使环境违法行为得以严厉的处理，保障群众应有的环境权益。探索保护环境资源公益诉讼。充分发挥法律监督职能作用，为保障生态文明建设营造良好环境。

强化和完善现有各部门的执法职责。在国家现有派出机构的基础上，结合区域生态特征和行政区划，重新规划、调整派出机构的设置，完善其职能。根据需要，在重点区域、流域适当增设派出机构。实现环境规划权、行政审批权与执法监督权的相对分离。

5.3 改革和建立适应国家生态文明建设要求的体制和机制

为完善国家顶层设计，总揽生态文明建设全局，需要建立与完善生态文明建设组织机构，明确生态文明建设的定位，为生态文明建设提供组织保障，强化生态文明建设的政治领导力和部门协调能力，提升国家在生态文明建设领域的科学决策能力。建议建立生态文明建设指导委员会，负责总揽生态文明总体建设，制定生态文明建设总体发展规划，制定鼓励生态文明建设发展的政策、措施，制定生态文明建设目标指标体系。同时协调现有的各部门、各地区和各领域的生态文明建设规划、政策以及生态文明示范试点等，协调国家生态文明建设工作。

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