公共工程项目社会评价中公众参与的有效性研究

王佃芳

摘要：中国现代化和城市化过程中出现了一些尖锐的社会矛盾，尤其是在公共工程项目建设过程中出现的一些强制拆迁和土地征用的矛盾。公共工程项目的建设事实上是一个利益均衡、利益分配的过程，但是由于没有充分的公众参与，只有少数领导和专家在由他们的意志决定着影响公众巨大利益的分配。就公众参与在国内的一些问题和现状进行分析，最后用“设计桥”对公众参与的有效性提出一些建议和意见。

关键词：公共工程项目社会评价；公众参与；公众参与有效性

中图分类号：D632 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）13-0063-03

一、研究背景

随着中国公共决策过程逐渐地公开公示，各种公共决策都开始动员公众的参与。作为社会主义民主发展的重要形式，公众参与必将在中国有巨大的发展。而近年来公众参与在民间也显示出一种强劲发展的势头。公众参与是我国市场经济发展，利益矛盾多元化，社会阶层和社会结构变化，公民权利意识和法制观念不断增强的必然要求。

公众参与这一理念只有落实到制度上才具有效力，那么公众参与的制度应该如何构建才会有效呢？随着一系列价格听证会的召开，听证会已经成为大家熟悉的参与方式，但是“逢听必涨”成为听证会的常态以后，听证会制度本身已经失去光环，甚至有人认为听证会是“昂贵的表演”、是“作秀”[1]。可见人们一方面对听证会制度的公众参与充满期待，另一方面又有很大的不信任。在这样的背景下，公众参与程序该如何开展，如何促进公众参与的有效性，成为政府管理者和研究者需要共同思考的问题。

二、研究意义

公众参与是个非常广泛的领域。中国现代化和城市化过程中出现了一些尖锐的社会矛盾，尤其是在公共工程项目建设过程中出现的一些强制拆迁和土地征用的矛盾。公共工程项目的建设事实上是一个利益均衡、利益分配的过程，但是由于没有充分的公众参与，只有少数领导和专家在由他们的意志决定着影响公众巨大利益的分配。可见，公众参与是解决社会矛盾，实现公民权利，防止公共权利滥用，促使公共政策更加科学民主、社会生活更加和谐的重要途径。

三、公共工程项目社会评价的产生

人类对自身的利益和幸福追求是多层次的，首先是物质层面的衣食住行，其次是精神方面的娱乐，由于世界上的资源总是有限的，所以有了利益和欲望的争斗。众所周知，20世纪50年代末至60年代初，在经济增长、城市化、人口、资源等所形成的环境压力下，人们开始怀疑增长即等于发展的模式。80年代，在可持续发展概念第一次被联合国使用时才得到人们的广泛认可接受，“可持续发展”是既满足当代人的需求，又不会对后代人满足其需求能力构成危害的发展模式。90年代以来，社会成本、社会资本这些原本由社会学家提出的概念越来越受到经济学家的重视。

《中国投资项目社会评价指南》指出社会评价即识别、监测和评估投资项目的各种社会影响，促进利益相关者项目投资活动的有效参与，优化项目建设实施方案，规避投资项目社会风险的重要工具和手段。随着社会经济的迅速发展及市场经济体制的逐步建立和完善，中国政府日益认识到社会、经济、环境的协调及可持续发展的重要性，在保持国民经济持续、快速、健康发展的同时，密切关注可能带来的各种社会问题。项目投资活动是政府干预经济的重要手段和方式，在投资项目的审批和管理中，中国政府将会越来越重视通过社会评价来规避经济发展中可能出现的各种社会问题，确保经济社会协调发展。

四、公众参与的有效性

公民为维护或促进社会公益，通过各种合法的途径与方式表达利益诉求、影响公共活动以及公共决策的社会政治行为即为公众参与[2]。公众参与的根本目标是维护和发展公共利益。只有在公共利益中，个人的全面发展和完善才成为可能。公众参与有三个基本要素：一是参与的主体。公民参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织。二是参与的领域。社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。三是参与渠道。社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活[3]。

公众参与主体的有效性。公民具有主体性，参与的公民必须有公民意识、公共精神，以维护公共利益作为行动的归宿。参与主体，必须是因为关注共同的问题，不同的群体、组织和个人走到一起，并结成一个团队来影响公共决策过程。

公众参与渠道的有效性。政府和民众之间可以通过电视、媒体，以及电子化政府进行建议、沟通、交流。

公众参与知情权的有效性。在决策前，政府要进行公开听证、民意调查以及专家意见，对决策进行修改和公开，即偏好加总，有利于决策的科学化民主化。在决策中，要进行战略评估，如SWOT战略评估。在决策后，要进行战略信息的反馈，制定评价指标等。

五、公共工程项目社会评价公众参与的有效性

首先要确定参与主体，即利益相关者的确定。利益相关者包括：一是发展项目直接受益者或直接受害者的主要利益相关者；二是与项目的方案规划设计、具体实施等相关的人员或机构，如银行机构、政府部门、非政府组织等次要利益相关者。主要的利益相关者的确定可以为参与式社会评价提供参与群体和评价对象，受到项目影响的对象可能是个人、群体或者机构。这些对象都有可能对项目的实施产生重要的影响。

其次是关于参与渠道的有效性，一是信息分享，信息交流属于单向信息流动，包括各有关方面披露有关项目的信息、相关项目受益人或受益项目影响群体的数据。二是磋商，在政府和受益者或者受项目影响群体之间的信息交流。虽然决策者通常就是政府，但是利益相关者可以对决策或者规划的项目提出意见。三是参与。参与是一个过程，在这个过程中利益相关者共同设定目标，找出问题，寻找并商讨问题解决的方案、评估规划草案等。参与实际上是分享决策控制权的一个途径。共同进行评价、共同做出决策并在项目规划和实施过程中通力合作，都是参与的不同形式[3]。

六、公共工程项目社会评价中公众参与的现状、问题及原因

随着社会经济的不断发展，公民权利和意识不断增强，在一些公共工程项目社会评价中公众参与的重要性越来越强。目前我国公众参与的形式多种多样，主要有：选举、评选、公决、投诉、信访、听证、公示、网络论坛，大众传媒、民意调查、座谈会等。但是虽然参与形式多，但是非制度化参与也增多。很多制度化参与效能低下，不能解决问题，而且很多制度化参与部门行为涉嫌违法，例如静坐、集体上访、围堵和冲击政府机关等。

由于市场经济的发展没有同时为公众参与提供便捷的参与渠道，没有培育活跃的可以监督政府的公民社会，没有健全参与制度，完善原有的民主体制、扩大基层民主，没有完善参与环境、参与的文化和意识，没有培养民众的参与技能，如谈判、联盟、表达、沟通的艺术和策略。政府有必要建立专门的培训机构或委托高校、专门的社会组织进行相关的参与培训。社会评价中出现以下问题：

一是公众参与制度不健全，参与制度具体规范不清晰，参与渠道不畅通，缺少可操作性，参与效果也不能落实。

二是公众参与文化观念的缺失，虽然公民的公众意识不断增强，但仍然有相当一部分的民众仍然缺乏公民权利意识和公共意识，即传统的“事不关己高高挂起”。同时政府官员的权力本位意识强烈，不重视平等沟通。

三是参与能力不足，一部分公民主动参与的自觉性不高，参与的方式不合理，对有关的法律政策也缺乏了解，缺乏理解沟通的心态，往往会盲目从众，随波逐流，可见公民能力与素质还尚待提高。

四是参与中公共性不足，缺乏热情，积极的公众参与又是由私人利益驱动的，因此只重视个人目标，忽视公共利益。

五是公民社会组织弱小，公民社会组织本应在公众参与中发挥重大作用，因为他们有专业优势和组织力量，但是中国公民社会在资金、人员、活动等方面受到诸多限制，组织公众参与的经验和技术也相对有限。

七、公众参与有效性的推进

（一）公众参与的类型

1.研究、数据收集

调查和问卷是所谓的公众参与最常用的方法，但就他们是否被算作公众参与仍有争论。怀疑产生的原因有三：第一，纯粹的定量方法不涉及考虑个体公民说什么；第二，人与过程之间可能没有持续的关系，因此，任何“参与”至少都可以说是短暂的；第三，没有个人利益在其中时，我们不得不问，他们究竟“参与”了什么[4]？这并不意味着研究方法是没有用的，只有那些匿名的问卷和调查被整理和量化以后才会显示出它的价值。

2.信息的供给

信息给予是公众参与的一个重要环节，在公共工程项目中，要对工程项目涉及哪些利益相关者，什么时候施工，会对当地产生怎样的影响等信息进行发布，这其实是激励公众更好地参与的第一步。事实上，公众扮演的角色是比较被动的，所以说要提供的信息必须准确、客观、真实、不偏不倚，并且要实时地对信息进行更新，因为信息的供给目的不是为了影响，而是告之，这样才有利于后续的公众参与其中。

3.咨询

咨询是为了从公众那里收集到针对某些具体问题的反馈信息或者对某些政策的建议而做出的努力。在这个过程中，公众的回答应该是用自己的语言，而不是在备选答案中选择，只有这样，个体公民的声音才能被记录下来。

4.参与

参与是指在形成政策、建议或者决策制定过程中的积极参与，即便实际的决策最终是其他人做出的。这一过程应该是透明的：哪些利益相关者参与了，说了什么，又决定了什么。

5.协作、合作关系

协作和合作阶段，仍旧是以积极的参与为重点，在这一阶段，公众不再是参与经由发起者设计和提供的过程，而是与发起者建立了积极的伙伴关系。比如，地方社区的代表，就可以与当地的政府官员以及项目实施的主体形成积极的合作关系来实施某个具体的项目，并就资源共享和决策制定分担责任。

6.委任、承担权威

委任、承担权威意味着超越了伙伴和协作的关系，即在公共利益的基础上进行公众参与前提下做决策和负责任的使用资源的过程，将权力决定权转移到公众手中，即公众参与的最终形式就是公众做决定并承担其后果。

（二）公众参与的方法

1.研究和数据收集方法

首先是决定使用哪种类型的调查或者问卷，询问意见之前要为人们提供信息，可以用定性、定量、网络在线、电话、街头采访、在家采访等方式。其次可以挑选重点小组，能代表人口中某一特定部分的6—12个人的小组，重点小组是研究过程，而不是利益相关者的参与过程。他们可以对意见背后原因或者人们如何解决问题做出解释，并且如果操作得当的话，还可以用来发现多少比例的人口会持有某一特定的看法。但是他们不应该用来代替利益相关者的直接参与。

2.公众会议和利益相关者研讨会

公众会议和利益相关者研讨会目的是解决参与者想要解决的问题，让参与者畅所欲言，让人们知道会议的结果将会发生，以及将如何使用这些结果，产生让参与者认可的合法性结果，即使在有分歧的场合下，也要给人们机会面对面交流，建立相互的理解和尊重，尽可能地建立关系，这个过程是运行有效而且有成本收益的。

3.联络小组

联络小组通常是对某一状况或项目的负责当局与地方社区之间定期沟通渠道的畅通。往往涉及较少部分人，有时仅有五六个，工作是社区与项目负责当局的联络纽带，当出现问题时，可以迅速处理，并将结果反馈出来。

4.实地考察

实地考察是对项目实施地点的一些人们生活环境、健康安全以及收入来源等各方面进行真实考察，有利于更好地实施公众参与，维护公共利益。

（三）设计有效的公众参与

为公众参与详细规划其过程的一个办法是使用“设计桥”，来理清和规划公众参与的过程。

1.形势分析

即了解背景和确定利益相关者。需要明确以下问题：一是需要参与该项目的背景环境是什么？如政治、经济、个性；二是该项目实施地点的风土人情是什么？如经济收入来源方式、习俗等；三是针对项目建设将围绕哪些具体问题开展参与？如可能造成的影响，包括好的、不好的，怎么样对项目建设产生的不良影响进行规避，怎么样合理地进行一些移民安置等。

2.建立目标清单

在设计公众参与的过程中，我们要达成什么现在还没有达成的目标？需要建立一个目标的清单：一是确保从当地利益相关者那里获知当地政策和一些优先事项；二是来自利益相关者的帮助和建议，导致更好的政策和决定；三是替代建议和选择，专业性的建议；四是后续问题的预防，加强利益相关者的沟通、信任，对项目建设所造成的不良后果的新的补偿政策以及建议。

3.桥跨：过程设计的心脏

首先是“产品”，是指参与过程的产出结果，包括：1）项目相关文件、行动计划、新的政策、新的关系等；2）是否有更好的沟通，详细的问题解决方案，专业的意见，为大量反馈建立的数据库，利益相关者渴求更多的参与和持续对话。

其次是“人们”，即该项目潜在的利益相关者，这里需要明确的是哪个个体和组织或整个团体，或者是政府有助于这一过程的进行。

再次是“过程”，需要考虑以下问题：一是什么方法可能会排除一些人？什么方法可以帮助建立协作和合作关系？什么方法能帮助交流形成信息？二是什么方法能发现总体的态度和观点？什么方法能产生详细的意见和专业的建议？

最后是“节奏”，可用的时间是设计任何参与过程的另外一个重要的因素。六个月以内的时间可以通过发传单、快速调查或公开会议规划一个系统的公众参与过程；六个月以及以上的时间，可以开展项目可行性研究的调研，并且可以使公众充分参与其中，建立坚实的合作协作关系[5]。

八、完善公共工程项目中公众参与有效性的政策建议

公民参与公共工程项目的社会评价，首先是作为参与主体要对公民自身有一些要求：要充分意识到公民参与对于维护自身的合法权利的重要性，增强参与的主动性和自觉性；在参与过程中要遵守法律，维护社会秩序，促进参与的合法性和有序性；要不断提高自身的参与能力，提高参与技巧，提高参与的有效性；公民应培养合作精神，在参与中要与政府和公民合作；公民在参与中要理性，不仅要维护自己的权益，更要考虑他人的利益，防止失去理智而导致秩序失控。

第一，政府要培育公民的民主精神和法治精神。要提高公民的主人翁当家做主的意识，认识到积极的公众参与是维护实现自己权利的重要途径，这既是一种价值也是一种美德。同时，要努力培育公民的法治意识，养成自觉遵守国家法律的习惯，使自己的公众参与行为符合宪法和法律的规范。

第二，政府要健全和完善公民参与机制和制度。政府要建立健全有关公民参与的专门的法律制度，使公民的参与有法可依；建立良好的利益表达机制；要努力使公民参与制度化、规范化和程序化，使公民能够合法地参与社会的公共生活。

第三，政府要为公民的参与提供更多的渠道，运用现代的科技手段提高参与的效率，满足公民的参与需求。

第四，政府要正确引导和规范公众参与。政府要有统一的组织领导和协调，防止出现矛盾和冲突，政府要采取有效的措施对公民参与进行有效的引导，防止出现社会失序的现象。

第五，政府与公民在公众参与中要积极合作。公民参与的直接目的通常是影响政府的公共政策和政治进程，但是其最终目的是最大限度地增进公共利益。如果没有政府的妥协合作支持，就无法达到改变政府政策、增进公共利益的目标；没有公民的理解信任支持，公众参与就可能演变为反政府的政治对抗，甚至可能导致政府下台。公民和政府在政治生活中的良好合作，是善治的实质所在，而善治就是使公共利益最大化的政治管理过程[6]。

参考文献：

[1]王锡锌.听证会何以频繁遭遇公共信任危机[N].法制日报，2008-01-25.

[2]中央编译局比较政治与经济研究中心，北京大学中国政府创新研究中心联合编写.公共参与手册——参与改变命运[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

[3]中国投资项目社会评价指南——世界银行亚洲开发银行资助项目[M].北京：中国计划出版社，2004.

[4]蔡定剑.公众参与——欧洲的制度和经验[M].北京：法律出版社，2009.

[5]安德鲁·弗洛伊·阿克兰.设计有效的公众参与[M].苏楠，译.北京：法律出版社，2009.

[6]贾西津.中国公民参与案例和模式分析[M].北京：社会科学文献出版社，2008.