国外高等教育绩效问责效果综述及启示

谢梅 李强

摘 要：绩效拨款、绩效预算和绩效报告是国外公立高等教育绩效问责的三种主要方式，然而从国外的实践效果来看，许多研究认为绩效问责对高校业绩的改善并不显著，甚至有研究发现绩效问责对科学研究具有负面影响，这样不免会使人们质疑绩效问责制度本身存在的合理性。通过对国外绩效问责制度稳定和成功实施条件的分析，提出对我国绩效问责制度建设的几点建议，比如构建政府引导、社会多元参与的绩效问责主体模式，完善高等学校绩效信息披露、建立高等学校年度报告制度等。

关键词：高等教育；绩效问责；绩效拨款；年度报告

中图分类号：G649.1 文献标识码：A 文章编号：1671-1610（2013）03-0048-06

20世纪80年代，欧美等西方国家在高等教育需求日益扩大和财政相对萎缩的情况下，纷纷掀起了绩效问责运动，这次改革被称为“新问责制（New Accountability）”，之所以称为新问责制是由于它与传统的问责制度相比，更加关注公立高校的“产出”，而不仅是资源的“投入和使用”。新问责制在实践中主要有三种形式：绩效拨款（Performance Funding）、绩效预算（Performance Budgeting）和绩效报告（Performance Reporting）。绩效拨款是将一笔专项资金与公立高校的特定绩效指标直接挂钩；绩效预算是指政府在决定公立高校预算时将其绩效表现作为一个参考因素；绩效报告则是与预算分配没有密切关系的定期报告制度，主要是通过绩效信息公开对高校形成激励。[1]3

1997-2003年，伯克（Joseph C. Burke）等学者对美国各州绩效问责的实施情况做了连续七次调查，他们发现：在1997-2000年，采用绩效拨款和绩效预算的州逐年增加，至2000年共有17个州使用绩效拨款、28个州使用绩效预算；然而，2000年以后采用绩效拨款和绩效预算的州有所减少，大部分州更倾向于使用绩效报告，至2003年只有15个州采用绩效拨款、21个州采用绩效预算，但使用绩效报告的州则由2000年的30个增加到2003年的46个，他们认为问责方式的变化主要与各州对政策实践效果的评价以及高等教育发展环境的变化有关。[1]5，8，12

新问责制度自产生至今已有近30年的历史，政策实施究竟给各国公立高校带来了怎样的影响？是否如政府所预期的那样促使高校的业绩有了显著的提高？针对这两个问题，从20世纪90年代中后期开始，许多学者展开了对绩效问责实践效果的研究，主要集中在绩效问责对公立高校教学质量和整体绩效的影响两个方面。

一、绩效问责对公立高校教学质量的影响

20世纪90年代，德国政府逐渐意识到自身在高等教育质量方面与其他欧洲国家的差距，为提高教育质量，政府在高等教育领域引入了财政激励机制，对高校实行绩效拨款。鲍尔（Thomas K. Bauer）和格瑞夫（Barbara S. Grave）认为，如果制度设计不合理，绩效拨款也可能对高校产生不当激励。比如，政府对毕业率的过度关注，可能导致高校降低教学质量标准，从而使学生考试成绩普遍虚高（Grade Inflation），为了检验该假设是否成立，他们采用地区配对样本进行了实证研究，结果显示绩效拨款并没有导致高校虚高学生成绩。随后他们对研究结果的进一步分析认为：之所以结论不显著可能是由于观测期较短，绩效拨款的全面效应还没有完全显现，也可能是因为绩效拨款占全部拨款资金的比例太低，不足以对高校形成激励。[2]

此外，不少学者对学生成绩虚高的弊端进行了研究。沃宁（Susanne Warning）和威尔哲尔（Peter Welzel）通过理论分析认为，基于学生数量的绩效拨款将导致学生成绩虚高，这会使考试成绩和学生能力的相关性降低。[3]施瓦格尔（Robert Schwager）认为如果成绩不能提供有效信息，雇主可能会倾向于用社会出身来衡量个人能力，这将导致教育不公平。[4]巴盖思（Manuel Bagues）等指出，如果存在成绩虚高现象，那么高分专业在劳动力市场将遭遇困境，他们通过实证研究发现：意大利政府根据学生学业成就给予高校奖励的拨款制度，会鼓励高校降低教学质量标准。[5]

二、绩效问责对公立高校整体绩效的影响

伯克和米纳申斯（Henrik Minassians）对美国各州绩效问责制度实施情况的调查表明：在实行绩效拨款的15个州中只有田纳西州认为高等教育质量有了较大提高；[1]11在实行绩效预算的21个州中，没有一个州表示绩效问责的开展对改善高校业绩有很大帮助，然而有3个州却明确表示绩效预算对高校业绩的改善没有任何作用，还有5个州表示绩效问责的作用无法判断；[1]14在实行绩效报告的46个州中，只有5个州表示绩效报告对提高教育质量有较大帮助，有12个州表示其作用无法确定。[1]17-20

此外，其他学者也对绩效问责的实施效果做了深入研究，主要有以下三种观点：

（一）绩效问责有助于高校业绩的提升

美国高等教育执行官委员会（State Higher Education Executive Officers）对绩效指标应用情况的调查显示，有半数被调查者认为，尽管设计一套合理的绩效评估体系非常困难，但其所在州的绩效拨款政策是非常有效的。[6]马丁内斯（Mario C. Martinez）和尼尔森（Michelle Nilson）对南达科他州绩效拨款政策的案例研究显示：绩效问责确实促进了高校业绩的改善，研究使用住校生人数、州经济增长计划项目的学生注册人数等5项指标。[7]拉蒂默（Dewitt A. Latimer）以孟菲斯大学（University of Memphis）为例分析了田纳西州高等教育绩效拨款政策的实施效果，研究认为：该州绩效拨款政策在实施早期取得了显著成效，然而从90年代中期开始，由于缺乏高校间的沟通，高校对该政策的反应和重视程度有所下降；但是，孟菲斯大学仍认为该政策的理论基础是正确的，绩效拨款似乎是最好的问责工具。[8]

（二）绩效问责对高校业绩的影响不显著、没有影响或无法确定

豪氏威马（Jeroen Huisman）和柯里（Jan Currie）研究了绩效问责对美、英、荷兰和挪威四所大学绩效的影响，结果表明绩效问责对高校业绩的影响甚微。[9]信（Jungcheol Shin）和米尔顿（Sande Milton）研究了绩效拨款和绩效预算对美国高校毕业率的影响，结果显示：在实施绩效拨款或绩效预算的州，毕业增长率并没有显著高于未实施该政策的州，因此在观测期间，绩效问责并没有对高校业绩产生影响。[10]信对美国各州实施绩效问责后高校业绩的变化情况做了分析，结果表明：在实施绩效问责的各个州，高校的业绩并没有显著提高，州政府采取的绩效问责政策只能解释各校间毕业率差异的15%和外部科研资助水平差异的6%，学校间的绩效差异更多是源于其自身特征。[11]沃克文（J. Fredericks Volkwein）和泰德伯格（David A. Tandberg）研究了州本身特征和高等教育绩效问责与州政府绩效排名及其变化的关联程度，通过时间序列分析和OLS回归分析，研究结果表明绩效问责并没有对州高等教育绩效排名产生影响。[12]

李芙纳（Ingo Liefner）研究了绩效导向的资源配置方式对高校长期业绩的影响，通过对影响高校发展的五项关键因素（教师水平、学生能力、大学文化、资源分配方式、其他因素）的重要程度的调查分析发现：90%以上的受访者认为决定高校长期业绩的惟一关键因素是教师水平，其次是学生能力，资源配置方式并不重要。但是，李芙纳认为绩效导向的资源配置方式也并非一无是处。首先，它能够使高校及其教职工关注政府及纳税人的需求；第二，它能够促使高校加快内部组织结构调整，从而抓住机遇并更好地满足市场需求；第三，能够促使资金流向工作成绩突出的单位和个人。[13]此外，赫恩（James C. Hearn）等从微观角度评价了明尼苏达大学绩效预算制度改革的效果，研究发现绩效问责确实对预算分配产生了一定影响，然而是否对高校业绩产生影响却不能确定。[14]

（三）绩效问责对高校业绩的影响具有负面作用

泰米（Timo Tammi）研究了芬兰高等教育财政体制改革对高校教学和科研的影响。研究发现，虽然芬兰高等教育财政体制改革促进了高校分工，使有些高校集中于传统理论研究，有些集中在应用研究和企业研发活动，有些则将重点放在教学上，但是综合来看，高校的教学和科研水平下降了，当然这其中有一部分应用型科研成果由于直接投入商业使用而没有统计。泰米还指出，这样发展下去将会损害基础研究及其在知识创造中的作用，如果拨款政策使科研项目仅关注于短期目标，而不对高风险项目进行资助，将会影响知识的进步。[15]

从上述绩效问责的实践情况来看，许多研究发现政策实施对高校业绩的改善并不显著，这不免会使我们质疑政策存在的合理性。然而根据国外经验，我们应该看到，绩效问责其实并不乏成功案例，这说明政策本身并没有优劣之分，能否在实践中取得预期目标，关键在于制度设计，对于绩效问责制度稳定和成功实施的条件，国外已有学者做了大量深入研究。

三、绩效问责制度稳定和成功实施的条件

塞尔邦（Andreea M. Serban）对成功实施绩效拨款的要点做了总结，即高校目标的确定、绩效指标的选择、高校绩效评价标准和指标权重的合理确定等。[16]伯克指出州政府和高校都应当参与绩效指标的选择、指标权重和评价标准的确定，同时应根据高校目标的不同选取不同的绩效指标，并根据各高校自身的业绩改善程度作为绩效评价的依据，同时还应注意绩效指标体系在稳定性和弹性之间的平衡。[17]卡拉汉（Maureen Elizabeth Callahan）对加拿大安大略省绩效拨款政策的实施效果研究后发现，对不同类型的高校，政府在绩效拨款中却使用相同的指标。另外，政府的高等教育政策目标不明确，政府绩效目标中缺少与高校使命相关的指标，这些都可能扭曲对高校的激励。[18]

伯克和莫达勒斯（Shahpar Modarresi）总结出美国绩效拨款政策稳定实施的州的10个共同特点：州高等教育协调委员会及官员的高度重视；绩效问责的结果公开披露，州政府拨款额逐年增加；政策的价值取向更倾向于高等教育的质量而非经济效率；政策的设计和实施拥有充分的时间；数量不多的绩效指标；拨款条件有严格限制，但资金有充足保障；政策具有延续性；政策目标稳定；绩效拨款额不受预算波动的影响；数据收集和分析的成本控制较好。[19]

保证质量和提升效益已普遍成为各国高等教育绩效问责的核心理念，尽管各国采取的质量保障机制各不相同、问责方式各异，但是近年来却呈现出一些共同发展趋势，比如高等教育质量评估的结果越来越多地被应用于高等学校的资助决策。[20]

伯克将公共高等教育需求描述为一个问责三角，这三个角分别是政府目标（行政问责）、学术问题（专业问责）和市场力量（市场问责），通常情况下三方的利益是矛盾的，一个有效的绩效问责制度应对三方利益都给予重视并努力实现平衡。伯克认为，现实中没有任何一种绩效问责制度能够达到问责三角的理想中心，也就是均衡点，但是可以通过精心的制度设计，促使三方的利益都得到较好的保证，他还发现，对公众利益高度重视和负责的高等教育体系比仅对高校和地方政府负责的高等教育体系，在项目实施成本和其他各项绩效指标的表现上都要更好。[21]

托曼（Janelle Krause Toman）采用案例研究法，对田纳西州、明尼苏达州和南达科他州的绩效问责程序和政策制定者的态度做了比较研究，他认为：绩效问责应作为政府的一项长期制度，但政府不应过度强调行政问责，不管绩效问责最终是否会取得成功，都会遭到社会公众的质疑，尤其是对高等教育系统与行政和立法部门之间的关系问题，但如果双方能够建立起信任和融洽的合作关系，那么即使出现意见分歧，也将能够通过磋商来解决。托曼还指出市场力量的加强正在使伯克提出的问责三角向市场一方倾斜，政府应该承认并接受这一发展趋势。[21]

此外，还有学者提出时间滞后性和其他不可控因素也会对预算项目的结果产生影响，因为有些项目的支出效果在短期是难以见效的。绩效的时间滞后性使得按照“财政年度”进行预算分配可能无法产生预期效果，甚至造成行政人员的短期行为。迈克纳勃（Robert M. McNab）和梅莱斯（Francois Melese）通过对美国联邦政府预算分配活动的研究认为，除非《政府绩效与结果法案（GPRA）》将联邦政府预算绩效目标由年度评估转为按照短期和长期战略目标进行绩效评估，否则绩效预算很难对联邦预算分配产生积极影响。[22]威洛比（Katherine G. Willoughby）和米克斯（Julia E. Melkers）通过对美国各州绩效预算执行情况的研究发现，在对绩效预算持肯定态度的州中，有四分之三将其应用于“两年期”的预算项目。[23]

四、对我国的启示

从上述国外高等教育绩效问责的实践情况来看，西方各国普遍树立了质量和效益并重的绩效问责理念。在此背景下，从20世纪80年代起，我国政府也将提升高等教育质量和资源利用绩效作为高等教育管理的核心任务和高等教育绩效问责的核心理念。为此，围绕如何提升高等教育质量和资源利用效率，中央政府陆续出台了一系列相关政策，比如《教育振兴行动计划（2003-2007年）》（国发[2004]5号）[24]、《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》（财教[2005]149号）[25]等，这些政策的出台对鼓励高校提升教育质量、提高教育经费使用绩效和优化教育资源配置起到了积极促进作用。然而，不可否认的是，由于我国的高等教育绩效问责政策出台时间比较晚，许多政策在实施中还存在许多不足，需要不断地加以完善。那么如何才能完善我国的高等教育绩效问责制度，就成为摆在各级政府面前亟需解决的问题。通过对国外绩效问责政策实践效果及政策成功实施条件的分析，本文对完善我国高等教育绩效问责制度提出以下几点构想：

第一，构建政府引导、社会多元参与的绩效问责主体模式。高等教育绩效问责实质是问责主体对问责客体履行高等教育职责的情况进行价值判断，获取高校办学质量及资源使用绩效的客观信息，从而解决政府、高校和社会公众之间的信息不对称问题。从国外高等教育绩效问责主体的发展情况来看，行政问责、专业问责和市场问责多元化发展已成为各国普遍的趋势。在我国，行政问责代表了中央和地方政府的高等教育问责权威，市场问责代表了学生、家长和产业界等的问责需求，专业问责代表了教育评估中介、各种大学排行榜的问责力量，目前这三方问责力量中唯行政问责独大，市场问责和专业问责薄弱，这与高校近年来经费来源结构和利益相关主体多元化发展的现实情况严重不符。在高等教育绩效问责中，我国各级政府应当适度放权，积极鼓励和引导各种教育评估中介和社会公众的参与，政府在问责中主要发挥有限的宏观指导和监督作用，绩效评价的具体组织和实施工作则由中介机构来承担。这样，一方面政府既履行了公众对其高等教育管理的受托责任，又有效地保证了高等教育绩效问责的价值取向；另一方面，社会中介也能有效地保持其独立性，保证绩效评价结果的客观性。

第二，完善高等学校绩效信息披露，建立高等学校年度报告制度。从国外高等教育绩效问责的实践来看，绩效报告已成为最受欢迎的绩效问责方式。实际上，除了绩效报告以外，国外许多国家都还出台规定，要求政府部门及公立院校定期向社会公开披露“年度报告”，以反映部门整体的履职能力、投入产出效率和取得的成果。[26]高等学校年度报告重点反映学校在财务、教学及科研等方面的成果情况，通常比绩效报告反映的内容更为全面。国外高等学校年度报告的发展有两个共同特点：一是年度报告是在财务报告的基础上发展而来，并增加了反映高校教学、科研、社会服务等绩效的非财务信息；[27]二是年度报告披露形式正逐渐与企业年度报告趋同，相关财务信息的客观性必须经过注册会计师的审计。

我国高等学校绩效信息披露的政策出台相对比较滞后。2011年教育部下发通知要求“985工程”高校公布《本科教学质量报告》，[28]但是由于教育部未对信息披露的内容与格式做出统一规定，导致许多高校有选择性地进行披露，信息质量无法得到保证。另外，我国尚未出台政策强制要求高校对外公开披露财务报告，使得民间中介等社会公众无法获取高校财务资源利用等各方面的绩效信息。因此，我国应当积极借鉴国外高等学校年度报告的披露经验，利用《高等学校会计制度》[29]改革的契机，将当前分散披露的本科教学质量报告、高校本科教学评估的考评信息、专项经费绩效评价信息、财务报告信息等内容进行整合，综合成内容更为完整的年度报告，并对外公开披露，从而为绩效评价信息披露提供载体。同时，在完善高等学校年度报告披露的基础上，积极鼓励社会中介以年度报告为主要数据来源，开发高等学校基本信息数据库，从而为各界提取和分析高等学校办学绩效提供便利。

第三，建立绩效考评结果与经费拨款相联系的绩效导向资源配置机制。目前，我国无论是本科教学评估还是财政经费绩效评价，其考评结果均未与高校的经费拨款相联系，因而评价结果的好坏也无法对高校形成硬约束。比如，从正在实施的新一轮本科教学评估来看，根据2011年教育部颁布的《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》（教高[2011]9号）[30]，对合格评估“暂缓通过”或“不通过”的学校将分别给予减少或限制招生、暂停备案新设本科专业等限制措施，但是与学校经费拨款的关联度不强。因此，为了将有限的教育资源在高等学校之间进行高效分配，我国政府应逐步建立起绩效拨款、绩效预算等绩效导向的资源配置机制，将本科教学评估等各项绩效考评的结果作为影响高校拨款的因素之一，从而通过经济杠杆来引导高校提高资源利用效率。

第四，实施分类评价、评价指标和标准多样化。评价指标和标准是影响绩效问责结果的关键因素，从国外高等教育绩效问责的实践来看，采用相同的指标和标准对不同类型高校实施评价受到了众多质疑。长期以来，我国高等教育绩效评价偏重于综合评价，而没有依据高校的类型特点实施分类评价，比如本科教学评估、高等教育专项资金绩效评价等，从而导致评价指标和标准不具有合理性，无法使不同类型高校的评价结果进行比较。因此，我国应积极借鉴国外经验，在新一轮本科教学评估的审核评估和财政经费绩效评价中实行分类评价，依据不同类型高校或经费项目的特点制定相应的绩效指标和评价标准。

第五，慎重考虑教育产出滞后性规律，实施周期性绩效评价。忽视教育产出的时间滞后性，绩效评价周期不合理是国外绩效问责备受质疑的一个因素。当前我国高等教育财政资金绩效评价通常是在款项下拨的第二或第三年便开始实施，无法反映教育产出的时间滞后性特点，从而容易导致教师及科研人员的短期功利主义，不利于长期和基础性项目的研究，因而我国各级财政和教育部门在开展高等学校绩效问责的过程中，应充分考虑教育产出的时间滞后性，合理估计产出滞后期，并依据滞后期确定适当的绩效评价周期。目前在教学质量评价方面，教育部已经出台政策规定实施“5年一轮”的本科教学评估，但是在经费使用绩效评价方面，各级财政部门还没有针对资金性质制定明确的绩效评价周期，因此财政部门应积极与高校展开合作，共同研究确定各类教育经费绩效评价的合理周期。□

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