地方税制存在的问题及其改革完善的内容①

辽宁师范大学 刘青 刘源

地方税作为地方政府财政收入的重要组成部分，直接影响到地方政府财政的分配，也影响到企业的税负合理性。目前，中国的地方税制仍然存在着一定的问题，改革税收体系势在必行，构建新的地方税制体系，尽快立法，也是政府亟待解决的重要课题。

1 现行中国地方税制存在的主要问题

按照分税制的原则，目前我国地方税制中的税收构成为：一部分是增值税、消费税、企业所得税、个人所得税和部分行业的营业税等，税种分为中央和地方共享税；而另一部分中的房产税、土地使用税、契税、耕地占用税、资源税、城建税、土地增值税、车船税、印花税、烟叶税10个税种为地方税，其税收全部归省属以下地方政府分配，这些地方税种的税收制度共同构成了地方税制。虽然税制经过几轮改革，但目前正在实施的税制体系及一些税种的征收已不适应当今中国经济发展的要求，其存在的问题主要表现在以下方面，也是地方税制亟待改革的诱因。

1.1 税收制度较为落后，立法层次低

首先，税制落后，立法层次低。税制落后主要表现在地方税种中，城建税、房产税等地方税种的出台都比较仓促，大部分税种带有浓厚的计划经济色彩，具有历史的局限性和过渡性。其次，立法层次低。目前，除车船税法于2011年经全国人大立法外，其他地方税各个税种都是由国务院发布的暂行条例，立法层次低，不利于地方税体系的建立。

1.2 税种过于繁杂而收入规模较小

首先，目前在我国开征的地方税种的税制设置不够科学，税种繁杂、面广点多、税源隐蔽、容易漏症，征收困难重重，并且税收成本较高、执法风险较大。其次，收入规模小。从年度税收统计报告可见，地方税收入所占全国税收总额偏低，深层次隐含着我国税收体制和财税体制存在的缺陷和弊端。按照事权与财权统一的原则，地方税收入不足以满足地方经济社会的健康稳步发展。

1.3 政策混乱，税权过度集中

首先，由于税制老化，已不能适用当今经济社会发展中出现的新情况、新问题。主要表现在：一是城乡税制两体化。如房产税、土地使用税、城建税的征税范围和税率的城乡差别。二是地方税行业税收减免过多，不能体现公平税负和社会公平正义。如房产税、土地使用税、契税等。三是税制设计复杂，没有考虑到税收征管便利的原则。如土地增值税。四是税负畸轻畸重。如出租房税收过重，税负理论上可达到30%以上，而资源税税负过轻。四是税种间税收政策不衔接、不统一。如对房产交易这一同一行为，所涉及的契税、营业税、印花税、个人所得税、土地增值税的计税依据不尽相同。五是由于政策制定久远，税收政策补丁过多、前后矛盾，给税收征管带来很大的风险。六是一些税收政策难以适应当今经济社会发展的要求，但长期不做修改。如开山填海和改造放弃土地税收减免优惠政策与当今节约和集约使用土地政策背道而驰。七是税权过度集中。地方税税权高度集中在国家的层面，下放给地方的税权很少。而我国地域面积大，人口众多，地域经济发展不平衡，过度的税权集中，税收政策搞一刀切，不利于调动地方的积极性，不利于税收政策的贯彻落实，不利于地方经济社会的发展。

1.4 功能缺位，职能越位

房产税是在保有环节征收的一种财产税，从我国古代的周朝就已经存在，目前也是世界各国普遍征收的一个地方税种。征收房产税无论是我国还是国外，都是要给地方政府提供－个长期和稳定的财政来源。但我国的房产税只对城市、县城、建制镇区域的经营性房产征税，收入规模小，没有真正起到财政意义，这就是缺位。而用房产税来调控房地产市场这就是越位。鉴于我国政体的特殊性，又区别于国外，将房地产保有环节的税收划分为房产税和城镇土地使用税。对保有环节的土地征税，在世界范围看，也是要给地方政府提供一个长期和稳定的财政来源。但是，我国目前对保有环节土地征税，只对城市、县城、建制镇区域的经营性土地征税，收入规模小，没有真正起到财政意义，这就是缺位。而我国对保有环节土地征税的目的却是为了合理利用城镇土地、调节土地极差收入、提高土地利用效益，这就是越位。我国征收的土地增值税是一个具有所得税性质的税种，调节土地增值收益的功能与其他税种职能交叉重叠，这又与其他房地产相关法律相冲突，这就是越位。

资源税也是世界各国普遍征收的一个税种。我国征收资源税的目的是调节资源极差收入，体现国有资源的有偿使用。现行的资源税没有真正起到保护现有的资源和环境、促进资源的合理开发和节约使用、推动我国经济社会的可持续发展的作用，这就是缺位。而城建税是为了加强城市的维护建设、筹集和稳定城市维护建设资金而设立的、具有特定用途的主体税种的附加税，这与国外普遍征收的主体税种的地方附加税相似，只不过国外筹集的资金用于城乡建设的管理和其他社会管理，而我国只是用于城市管理。随着我国经济社会的高速发展，城乡一体化的整体推进，城建税只用于城市建设的维护，这就是缺位。

我国征收印花税是对古代税收的一个延续，具有较强的封建色彩。它的存在既没有财政意义，也没有调节经济社会特定事项的功能。因此，印花税既缺少存在的依据，也没有存在的道理。而车船税具有相对的稳定性，对车、船征收财产税是国外普遍的做法。只不过车船在国外只是财产税的一个税目。征收车船税的主要目的是作为辅助性的地方税，为地方政府提供补充性的、一定量的、稳定性的财政收入。但从目前情况看，我国的车船税收入规模小，对地方财力的支持有限。至于说车船税促进节能环保的作用，也有越位之嫌。

烟叶税是取消农业特产税后，为了保证西部地区产烟大省的财政收入，而临时性设立的一个过渡性税种。而耕地占用税立法目的是促进合理利用土地资源、加强土地管理、保护耕地。耕地占用税是对特定行为征税，税制具有阶段性、过渡性、调控性的特点。在现有阶段、在现有地方税制的条件下，配合土地管理，发挥了一定的特定作用。但随着资源税制的改革，耕地占用税的越位将让位于资源税。另外是契税。契税在我国是一个历史悠久的税种，世界有30多个国家对承受房地产权属者征税，大都集中在亚洲国家。从全国看，契税收入已占到全国地方税收入的25%。但是，目前契税收入的增长过快，是我国现阶段城市化进程不断加快、房地产市场不断发展的结果。随着我国经济社会发展到一定阶段，契税的财政功能将被极大地削弱，将其作为地方税收入的主要税种是十分危险的，从长远看，它不会是稳定、长期、安全的收入来源，其财政功能早晚被其他地方税的主体税种所取代。

2 地方税制改革及完善原则和内容

2.1 地方税制改革的原则

目前，我国税收制度设计遵循的原则应体现：财政原则、公平原则、效率原则和适度原则。在税收制度设计中，社会整体税收负担的确定，要充分考虑国民经济发展状况和纳税人负担能力，既能基本满足国家的财政需要，又不能使税负太多影响到经济发展与人民生活。因此，地方税制改革应遵循以下原则：

(1)坚持科学发展观的原则。将地方税改革置于整个财税体制改革范围内，作为财税体制改革的重要手段和主要组成部分，与财税体制联动改革。这样，地方税改革才会有出路，才有可能建立比较长期、稳定、科学的地方税体系。

(2)财权和事权相统一的原则。在目前的财税体制下，中央和地方的财力呈倒三角形，中央的财力远远大于地方的财力，地方的财力不足以满足地方经济社会发展的要求。这就是财权与事权的不匹配。只有构建中央和地方财权与事权相匹配的财税体制，地方税制改革才会有生命力。

(3)满足社会发展和需求的原则。地方税制改革要充分考虑社会发展和需求，作为财税体制改革的重要内容，地方税改革要始终遵循改善民生、维护社会稳定、推动社会发展充满活力、确保事权财权协调统一的主线进行。按照这样的要求，就需要建立一个长期、稳定的地方税体制。

(4)建立环境友好和资源节约型社会的原则。地方税制改革要充分考虑环境友好和资源节约型社会的建立。主体税种涉及面广、收入规模高，因此，要保证其主体地位，保持其相对稳定和相对规范，以确保国家发展的安全。

(5)促进社会公平正义的原则。地方税改革要促进社会公平正义，发挥税收调节分配作用。税收的主要作用之一是调节社会收入分配、促进社会公平正义。在这方面，所得税等主体税种发挥着调节社会财富的重要作用；而作为辅助性的地方税种，在另一方面发挥着调节社会财富增量的作用。

2.2 地方税制改革完善的内容

(1)房地产税改革。第一，逐步恢复对个人住房征税。第二，改革房产税的计税依据。对房地产计税依据改按房地产评估的现值征收房地产税。第三，取消房产税和土地使用税，将两个税种合二为一，建立房地产税。将房地产税作为地方税体系的主体税种，保持地方收入的基本稳定。

(2)城乡建设税改革。首先，进行城建税和印花税联动改革。取消印花税，并将印花税取消后减少的地方税收入转移到城建税上来。其次，将城建税更名为城乡建设税。统一城乡税率，即由现行的三个税率统一为一个幅度税率，在具体税率的确定上给地方政府一定的权利，并作为地方的主体税种。

(3)完善车船税法。完善车船税法，并逐步提高税收负担。

(4)改革资源税。对资源税应税矿产品实行从价计征；大幅度地提高耕地占用税的税额幅度，并在适当时机将其纳入资源税范围；逐步将不可再生资源纳入资源税范围。如将地下水、地表水、林木采伐、海淡水养殖、海洋渔蝇捞等全部纳入资源税的征税范围。

(5)构建环境税改革。首先，将环保部门的收费平移为环境税，这样做的主要目的是不增加企业的负担，确保环境税的顺利实施。其次，配合增值税改革，即将增值税的一部分税收转移到环境税，不增加企业负担。此外，环境税主要是对排硫、碳、污、尘等污染物的企业征税，其计税依据由环保部门确定，作为中国外交谈判的砝码，在适当时机立法出台。

(6)完善契税。在现阶段，契税仍将发挥其调节收入分配的功能，以此组织地方税收入。今后房地产市场的调控，尽量不动用主体税种，而将契税做为国家调控房地产市场的税收手段之一。

(7)增设社会保障税。在适当时机立法开征社会保障税。

[1]金亚萍.完善我国地方税制的国际借鉴[J].财会研究,2012(02).

[2]闵丽男.以财税体制改革为突破口 推动全面改革[[N].中国税务,2012-12-21.

[3]蒋震.开征房产税,免征额设计很关键[N].中国税务报,2012-12-31.