农村社会保障的公共财政支持研究

安 锦

农村社会保障是整个社会保障体系中非常重要的组成部分，其实质上是为了实现社会财力的转移，帮助农村人民转移或者规避风险。以农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度、农村五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村社会保障体系已经形成。

一、财政支持农村社会保障两大特征

（一）特征之一：由国家主导财政资金筹集

国家规定农村社会保障资金的来源以个人筹集为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持这三个方面。以农村合作医疗保险资金的筹集为例（见表一）进行分析可以得出以下几点结论：1.中央与地方的补助资金总额逐年增加，比重逐年上升；2.农民个人投入资金逐年增加，比重逐年下降；3.国家财政在筹集资金中起主导作用。随着财政支持的增加，中央与地方共同所占筹集资金的比重由2004年的55%增加到78%，充分说明了中央财政在资金筹集中已经不是“以个人筹集为主”了，而主要是由国家财政资金支持。

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（二）特征之二：财政资金投入方向向农民“普惠式”发展

截至2012年底，全国31个省市已全部建立了农村最低生活保障制度，表示我国农民的生活救助由过去的临时救助向规范化、制度化、完善化迈进，充分解决了贫困农民的生活问题。我国农村养老保险制度由过去的社区型农村养老保险、传统农村社会养老保险逐渐转变到现在的新型农村社会养老保险，我国农村合作医疗制度经历了计划经济时期、向市场经济转轨期和新型农村合作医疗三个阶段。目前，新农保、新农合基本实现全覆盖。

二、财政支持农村社会保障存在的问题

（一）政府承担保障责任但力度不足

从养老保险方面来看，我国人口老龄化日益严重，标志着我国开始进入老龄化社会，而我国大部分老年人居住在农村，我国虽然每年加大了对农村社会保障的资金支持，基本达到全面覆盖，但是从农民期待受益程度与实际受益程度仍然有很大差距，从而不能真正意义上的实现农民利益；从医疗保险方面来看，疾病问题一直困扰着收入不高但是消费较高的农民，相当多的农民无钱治病，有病难医，一直面临着“看病难、看病贵”的难题，也从另一方面折射出财政支持的力度不足，无法满足现阶段农民的需求；从低保救助方面看，国家现有的低保补助不能够全力应对物价上涨给农民家庭带来的影响，并且覆盖面相对较窄，没有实现“应保尽保”，致使享受低保的农民也只能建立在最基本的衣食无忧，而无法达到真正的“小康水平”。

（二）财政支持存在城乡差异

我国的社会保障体系被分割为城市与农村两个模块，在城市实行的是国家保障模式，在农村却实施家庭保障为主、集体保障为辅的模式，根据调查发现我国80%左右农民的社会保障支出仅占全国社会保障支出的11%，而20%左右的城镇居民却占有89%的社会保障支出。政府为城镇居民建立的社会保障一定程度上却损害了农民的利益，进一步扩大了城乡差距，激化了城乡之间的矛盾。

（三）财政补助资金及时足额到位困难

近年来国家财政收入不断增加，投入到社会保障的资金也在不断增加，但是增加的比重仍然很小，这就使得补助资金不足，而很多地方又依靠这些资金投入到见效快的投资领域，以此来吸收外来资金，促进地区经济发展，因此容易将保障资金挪用或延迟给付，也就加剧了保障资金来源的不稳定。从集体投入方面来说，大部分县乡政府均是财政开支，也没有多余资金来补充，就导致农民社会保障资金来源不稳定，足额支付困难。

三、财政支持农村社会保障建议与对策

（一）加大政府财政对农村社会保障的支持力度

首先，最好将农村社会保障支出独立出来，作为国家财政主要支出项目之一，现在国家全额财政支出项目只有一项抚恤和社会福利救济费，因此，应当根据现在的经济发展水平适当的调整支出指标。其次，政府可以通过对农业的科技投入、增加农村基础设施建设投资、增加农民信贷资金投入、建立农产品价格保护制度来发展农村经济，增加农民收入，不仅是建社会会主义新农村的任务，也是发展农村社会保险的基础。最后，各级政府应进一步加大对农村社会保险行政支持的力度，把政策性保险工作作为一项重要的农村工作来抓，切实做好保险工作的政策宣传、动员引导、组织投保、理赔监督等工作，解决好财政补贴资金及时足额到位、减免政策的落实和灾害损失核定等问题。

（二）重点发展“新农保”和“新农合”

1.关于完善“新农保”制度的建议。为了保护信息弱势农民对农保机制的运营情况的了解，农保机构应当在当地政府的监督之下及时披露农村养老保险信息，尤其是农保资金的运行情况，所有程序都实行“阳光操作”，建立内外之间相互监督体系；在适龄老人养老保险金的兑现方面，农保机构应该切实做到按时足额发放；农保机构作为农保信息的制定和发布者，投保环境的影响者，应该适时修改农保政策和体制。

2.关于完善“新农合”制度的建议。一是要建立公平合理的补偿机制。各地区要探索出适合自身特点的补偿方式，补偿标准要体现公平，在不同的医院看病得到的补偿标准应该一致，报销比例的测算、报销办法和标准的确定，都要有科学性。二是要强化合作医疗的监督机制。必须要明确监管主体和监管内容，不仅要有政府部门，还应建立起社会各界包括农民的监管机制，让农民直接参与到监管环节是必不可少的。

（三）注重保护农民工与失地农民

1.分批对农民工实施社会保险。按农民工工作的行业与其他因素综合分析，可以按照下列顺序分批实行社会保险：第一是批零业，第二是制造业，第三是建筑装修业，如果解决了这三类行业的农民工，参保农民工比例就将达到54.47%。如果按照雇主性质来解决农民工的社会保险，国有企业、外资企业和合资企业相对好实施，因为企业本身实力决定了农民参保的优越性，但是这类农民工仅占9.96%，因此还是需要加紧做中私营企业的工作，这类农民工所占比例达到51.28%，并且按照行业分类进行农民工的社会保障实施，可以采用行政措施。

2.根据实际情况确定保险费率。农民工与失地农民的收入普遍较低，在设计农民工社会保险时，必须考虑到这一群体的经济状况。农民工的社会保障宜实行低费率、低费基政策，享受待遇标准也相应降低，但更要适度。这样就可以达到另一种公平，既不会因为保费过高而无力承担，导致无法享受优惠政策，也不会因为保费过低而得到较少的回报。确定保险费率必须从实际出发，既不能脱离用工单位的承受能力，更不能脱离农民工自身的负担能力，不然再好的愿望也只是“空中楼阁”。

3.成立专门保护失地农民利益的职能机构。没有一个专门的机构为失地农民主张权益，因此，随着失地农民数量的不断增加，成立专门机构管理与失地农民切身利益相关的事情、协调各相关部门的行为、为失地农民服务是非常必要的。

（四）建立健全农村社会保障监督机制

农村社会保障监督机制是整个农村社会保障运行机制的重要组成部分，包括专门监督系统、行政监督系统、司法监督系统和社会监督系统四部分。我们不仅要在广的方面制定措施，还要在细的方面进行具体政策实施，如加强信息的公开化建设，使农民对社会保障具有基本的知情权；多头管理会带来监督职能零散化问题，为减少这些弊端，就应该明确专门机构的地位与作用；动员社会力量进行监督，以此来增强社会监督的有效性和全面性。

（五）注重宣传与引导，提高农民对社会保障的认识与运用

我国农村人口众多，就使得农村社会保障制度不能一蹴而就，需要循序渐进，在经济发达的地区应该加速推进社会保障制度，而在贫困地区，国家应将一部分其他基金适度的转为社会保障资金，在投入资金引导农民投保的同时，更应该加强宣传社会保障制度的优越性，帮助农民逐步抛弃传统的养儿防老、土地养老等旧观念。国家财政在社会保障支出方面的信息披露透明度也要加强，加快政府网站统计数据更新的步伐，提高相关统计数据的时效性，才能更好的让农民明确自己的投保方向，从中获得真正的利益。只有国家政府提供了良好的氛围与环境，才能确保更多农民进入到投保的行列，从而能促进社会保障制度不断向前发展。

[1]刘万.农村社会养老保险的财政可行性研究.当代财经，2007（12）.

[2]胡绍雨.新型农村合作医疗制度的执行评估与完善对策.农村经济，2009（7）.