公用事业公私协力改革中的市场缺陷

邵佳一

公用事业特许经营标志着市场化在公用事业领域的不断深化，政府对其私人和非营利伙伴的依赖性也在不断增加，这就意味着政府在许多情况下的成功很大程度上要依赖这些伙伴的绩效。而这种依赖性在一定程度上带来了效率的同时，但也引发了治理和问责方面的一些相关问题。正如美国联邦审计署在1991年的一份报告中所言：“当政府进行服务外包的时候，各个机构不应该像某些情况那样，放弃对承包商实行政府性监控。”然而，在积极追随竞争理念的过程中，政府往往会因为各种不同的理由而将自己的基本决策权力转让给了承包商。政府近些年来一直在遵循市场竞争的观念，通过这些做法，政府的权力得到了增强而不是削弱；政府对私人部门的渗透进一步扩大而不是缩小。但是政府的绩效问题并没有就此消失。这到底是为什么？原因就是竞争理念并没有像提倡者所期望的那样顺利和奏效。

首先我们要看到在期望中的竞争理念政府所追求的是什么效应。竞争理念需要一种假设，也就是说，假设政府能够足以清晰地确认目标，而竞争能够实现政府的目标，我们可以来总结一下在公用事业领域里，政府作为委托人或买主到底需要什么样的产品和服务，一定要了解如何购买这些东西，同时还要有能力鉴别所购产品或服务质量的好坏。如果政府缺乏这种能力，势必将把其主权让与私人市场，就可能将重要的公共利益转换成私人利益。由此可见，一个精明的委托人或买主的追求问题应该是公用事业特许经营所面临的重要挑战。

竞争理念存在缺陷很大一部分原因是因为市场就存在着缺陷，市场往往不是充分配置资源的有效机制。有关市场能够产生有效成果的假设，需要依赖很少存在的前提条件：即卖方与买方的经营要保持一定的距离，这样就不会有私下签订的交易；所交易的商品应该没有差别，在任意一家供应商那里所购买的商品都不会产生绝对的优势；需要拥有大量的买方和卖方，这样既不会出现某一买方霸占市场的现象，也能够给卖方一定的激励，让他们以最低的价格生产物品和服务。简而言之，竞争理念需要假定市场拥有竞争能力。

但是，假定的要求很难得到完全的实现，“缺陷”常常会破坏这些假定。当市场缺陷扩大的时候，就会倾向于“市场失灵”，而这样会降低市场的竞争能力，进而妨碍市场的效率。为了进一步探讨这些变化，我们将市场失灵分为两大类。

供给方缺陷

供给方缺陷是因为向政府提供物品和服务的市场所存在的各种缺陷而产生的。有的时候这些缺陷来自私人供应商的行为，而有的时候它们却是因为市场本身的基本结构造成的。供给方的缺陷大致分为三大类：一个市场是否为政府向购买的物品和服务而存在；卖方之间为了政府业务而展开竞争的水平；以及外部因素的性质或负效益。

1.一个市场的存在

政府大部分时间都会和其他一般顾客一样运作。如果它想购买铅笔或清洁服务，汽车或是电脑，它就会到大型的私人市场中参加竞标。在这个大市场中，许多其他买主也都在寻找同样的物品和服务。但是，在公用事业的领域内，政府有时购买的大宗物品和服务根本就没有预先存在的市场。实际上，对许多这样的产品来说，如果不是为了政府需要，也根本不会存在市场。当这种情况出现的时候，政府就会自身形成或者建立一个市场，情况和上文所述就有所不同了。因为这个时候必须是政府而不是市场负责定义产品，确定合理价格，并设定质量标准。市场不会帮助政府解决这些问题，同样，市场也不会告诉政府应该花费多少成本和提供进行质量比较的标准。但是政府的目标并不只是在最低价上求得最高质量的产品和服务，政府还希望获得供应量的保证，保守相关的技术秘密。然而，由此就出现问题了，如果抛却市场对产品的评估而转由政府来操控评估的话，就很有可能产生市场的缺陷。

2.市场竞争的缺陷

一个市场，不论是已经存在的还是正在产生的，要想拥有效率，就一定要有竞争。然而，有些市场却只能产生出一个需要增加回报而减少边际成本的卖主或垄断者。比方说，有批评家就指出，IBM公司企图垄断美国政府的大型数据信息系统，使其他公司没有能力冲破政府业务中这个计算寡头的控制。

其他情况下，市场也只是被一小股供应商把持着。比方说只有两家供应商能够提供政府需要的产品服务，政府在选择的时候只有两条路：一条是选择将承包合同全部放给价位较低的竞争者，这就会产生让另一个供应商出局的风险，从而结束市场竞争，让政府受制于一个供应商的垄断。另一条是政府将承包合同一分为二，只是将少一些份额的承包合同给价位较高的供应商。这种战略会让两家供应商都留下来，但是政府肯定要付出更高的费用。

最后，市场还拥有组织新供应商进入的巨大障碍。有的时候，这些障碍时技术性的，有些公用事业产品服务的提供需要特定的技术。而有的时候是政策性的障碍，特别是在国家安全领域。所有这些入市障碍加在一起，会严重地限制潜在供应商之间的竞争。

3.外部性

市场还会受到外部因素的影响，也就是说，市场会受到额外的成本与效益影响。比方说，在将近一代人的时间里，政府一直依靠一家私人供应商提供诸如电力、燃气方面的产品服务。但是，该供应商在生产的过程中也产生了大量的污染，对周围的水资源和土壤造成了很大影响。在周围民众的强烈抗议下，迫使政府在私人承包商之后又投资了一大笔费用用于清理。这种额外的费用，不仅没有达到公用事业市场化的初衷，更大的损失也许是失掉了民心和公众责任。因此，在私人市场购买商品和服务的过程中，政府可能会得到它想购买的东西，但也可能获得意想不到的连带问题。最重要的一点，这种缺陷并不是政府作为委托人能够通过与私人代理方的关系来调控的。

需求方缺陷

在扮演商品和服务购买者的过程中，政府的行为有时也会不利于市场竞争，有时又会因为无法明确定义产品而在书写合同方面绞尽脑汁。而这些方面的影响造成的市场缺陷均统称为需求方缺陷。

1.定义产品

只有买主能够确定想要购买的东西，市场才可能具有竞争性。联邦政府一定要有能力定义其产品，单产品的范围可以相当广泛，从办公用品的采购目录一直到超出现有技术能力的各种公用事业项目均可。但在某些情况下，政府无法提前准确的确定想要购买的东西。比如说，在公用事业产品和服务的生产过程中，往往也会产生一些污染废料，没有人能准确地知道，清理污染废料可能暴露出什么东西，或者如何能最妥善地处理这些废料，而不使额外费用超出政府的预支。事实上，在这些承包合同中，最终的产品往往未必是市场对买方需求的一种回应，因为政府及其供应商之间的一种合作同盟，而这种合作方式破坏了买方和卖方之间为竞争性市场而建立起来的保持一定距离的关系。

2.产品方面的信息

一般来说，在一个竞争性的市场中，市场本身至少会提供一些关于所供商品和服务质量方面的信息。然而，供应商可能经常性的犯错，并不会指出自身产品的优势和对手产品中存在的缺陷。这样，买方就只能靠自己到处去寻找、比较和选择最优吸引力的产品。

但是，在政府的许多公用事业项目中，市场并不是一个好的绩效信息来源。有的项目虽然很大，但没有明确的目标；有的项目正处于技术可能性的边缘，所以风险相当大；有的项目政府的投入费用并不能完全估算，很难预估后期的投入费用；还有的项目，由于低廉的工资以及私人部门更加优越的条件，往往导致技术专家离开政府服务领域，从而使得政府在独立判断所购买商品和服务质量方面的能力越来越差。这些原因都导致了需求方产品信息方面的不足，市场的缺陷由此产生。

从某些角度说，正是由于政府对竞争理念的期望和市场缺陷的双重作用下，造成了“促进公用事业竞争”和“保护公共利益”之间的不平衡。如何能找到最好的平衡点是我们需要深思熟虑的，笔者认为政府的监管应该在其中扮演一个非常重要的角色。政府不能为了达到某种政绩或者说达到某种数据上的亮点而不断进行让步。我们要知道政府的管理战略不是将公共部门私有化而是将私人部门公有化，政府监管必须遵守一定的底线原则，在确保公益的基础上，再来寻求市场效应或者说经济效应。具体的监管原则和实施细节有待我们进一步挖掘。

（作者单位：河海大学）