我国低碳经济发展及财税支持政策研究

陈飞

低碳经济的实质是能源的高效利用、清洁利用和低碳或无碳能源开发。它是经济发展方式、能源消费方式、人类生活方式的一次新变革，它加速推动了建立在化石燃料基础之上的工业文明向现代生态文明的转变。2009年的哥本哈根会议上，我国政府决心：到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。在如此长时间内这样大规模降低二氧化碳排放，需要付出艰苦卓绝的努力。走低碳经济发展道路无疑是我国应对气候变化，实现节能减排的唯一选择。

一、我国低碳经济发展现状分析

低碳经济在我国起步较晚，发展较落后，但是我国很早就开始关注气候变化问题，并于近年先后制定了一些相应的法规、政策和解决方案，取得了不错的成效，逐步推动了我国低碳经济的发展。

“十一五”时期，国家把能源消耗强度降低和主要污染物排放总量减少确定为国民经济和社会发展的约束性指标，把节能减排作为调整经济结构、加快转变经济发展方式的重要抓手和突破口。各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，采取有效措施，切实加大工作力度，基本实现了“十一五”规划纲要确定的节能减排约束性目标，节能减排工作取得了显著成效。

为保持经济平稳较快发展提供了有力支撑。“十一五”期间，我国以能源消费年均6.6%的增速支撑了国民经济年均11.2%的增长，能源消费弹性系数由“十五”时期的1.04下降到0.59，节约能源6.3亿吨标准煤。

扭转了我国工业化、城镇化快速发展阶段能源消耗强度和主要污染物排放量上升的趋势。“十一五”期间，我国单位国内生产总值能耗由“十五”后三年上升9.8%转为下降19.1%；二氧化硫和化学需氧量排放总量分别由“十五”后三年上升32.3%、3.5%转为下降14.29%、12.45%。

促进了产业结构优化升级。2010年与2005年相比，电力行业300兆瓦以上火电机组占火电装机容量比重由50%上升到73%，钢铁行业1000立方米以上大型高炉产能比重由48%上升到61%，建材行业新型干法水泥熟料产量比重由39%上升到81%。

推动了技术进步。2010年与2005年相比，钢铁行业干熄焦技术普及率由不足30%提高到80%以上，水泥行业低温余热回收发电技术普及率由开始起步提高到55%，烧碱行业离子膜法烧碱技术普及率由29%提高到了84%。

节能减排能力明显增强。“十一五”时期，通过实施节能减排重点工程，形成节能能力3.4亿吨标准煤；新增城镇污水日处理能力6500万吨，城市污水处理率达到77%；燃煤电厂投产运行脱硫机组容量达5.78亿千瓦，占全部火电机组容量的82.6%。

能效水平大幅度提高。2010年与2005年相比，火电供电煤耗由370克标准煤/千瓦时降到333克标准煤/千瓦时，下降10.0%；吨钢综合能耗由688千克标准煤降到605千克标准煤，下降12.1%；水泥综合能耗下降28.6%；乙烯综合能耗下降11.3%；合成氨综合能耗下降14.3%。

环境质量有所改善。2010年与2005年相比，环保重点城市二氧化硫年均浓度下降26.3%，地表水国控断面劣五类水质比例由27.4%下降到20.8%，七大水系国控断面好于三类水质比例由41%上升到59.9%。

为应对全球气候变化做出了重要贡献。“十一五”期间，我国通过节能降耗减少二氧化碳排放14.6亿吨，得到国际社会的广泛赞誉，展示了我国负责任大国的良好形象。

二、我国发展低碳经济的主要路径选择

路径一：优化能源结构，提高能源效率

首先，应降低煤在国家能源结构中的比例，提高煤炭净化比重。其次，要提高能源效率，重点改善城市的能源消费结构和效率。再次，要全力发展低碳和无碳能源，促进能源供应的多样化。

路径二：建设低碳城市，推广节能减排

到2020年，中国的城市化率将达到58%～60%，在这一期间，中国的城市人口将达到8～9亿。首先，应转变发展模式，走城市低碳新路。其次，应注重开发“城市矿山”问题。再次，要开发低碳居住空间，提供低碳化的城市公共交通系统。最后，要强化资源型城市的经济转型。

路径三：强化科技创新，推进低碳技术

所谓低碳技术，也称为清洁能源技术，主要是指提高能源效率来稳定或减少能源需求，同时减少对煤炭等化石燃料依赖程度的主导技术，涉及电力、交通、建筑、冶金、化工、石化等部门以及在可再生能源及新能源、煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发、二氧化碳捕获与埋存等领域开发的、能有效控制温室气体排放的新技术。

通过清洁发展机制（CDM）引进发达国家的成熟技术。这种方式的优点在于成本低廉，但往往不能获得国外的核心技术。

自主研发，即通过原始创新和集成创新，重点攻关中短期内可以获得较大效益的低碳技术，尤其是针对提高重化工行业能耗的新技术，并由此建立起自己的低碳技术创新体系。

路径四：优化产业结构，推进清洁生产

首先，要调整工业结构，推进高碳产业向低碳逐步转型。一是要大力推进清洁能源产业化。二是要积极发展低碳装备制造业。三是要大力发展高新技术产业。

其次，要降低农业对化石能源的依赖，走低碳农业的新路子。

再次，要大力发展现代服务业，减少国民经济发展对工业增长的过度依赖。

路径五：开发碳汇潜力，推进生物固碳

所谓碳汇（Carbon Sink）主要是指森林吸收并储存二氧化碳的多少，或者说是森林吸收并储存二氧化碳的能力。碳源（ Carbon Source） 是指产生二氧化碳之源。它既来自自然界，也来自人类生产和生活过程。其主要有以下几类：一是森林固碳；二是草地固碳；三是农地固碳；四是退化土地的恢复固碳；五是湿地固碳。

路径六：推进低碳制度创新，加强法律体系建设

首先，要制定国家低碳经济发展战略。其次，要建立发展低碳经济的长效机制。再次，要建立适合我国发展低碳经济的政策法规体系。

三、我国发展低碳经济的财税政策建议

（一）调整财政支出结构，支持低碳经济发展

1.在预算收支科目中设立环境保护类级科目。安排相应的环保支出预算，保证足够的环境保护资金来源，解决环境保护经费不足的问题，同时要便于环保资金投入的监管。要具体分列节能减排、可再生能源开发、污染治理、生态环境建设等具体相关项目。要明确资金额度和增长幅度，建立财政预算支持环保建设的长效机制。

2.加快推进产业结构调整和优化进程。继续加大对节能减排监测、指标和考核体系建设，以及对中西部欠发达地区节能减排等方面的资金投入。

3.加大对科技创新的资金投入力度。建立起财政科技投入的稳定增长机制，支持低碳技术的研发，支持太阳能、风能等新能源产业和低能耗、高效益的产业发展。

4.加大财政对林业生态建设的投入力度。用于天然林保护、退耕还林、退牧还草，增加生物碳汇，保护生态环境。

5.推进大型公共建筑和既有居住建筑节能改造，鼓励合同能源管理发展。继续加大财政对十大节能工程、中西部地区污水管网、污染减排监管体系等节能环保工程建设的支持。

6.支持节能产品的推广和使用。采取对消费者进行财政补贴的方式，鼓励节能环保产品使用和消费。扩大节能与新能源汽车示范推广试点，鼓励节能环保产品使用和消费。扩大节能与新能源汽车示范推广试点，采取财政补贴方式，鼓励地方政府在公交、出租等领域推广使用节能与新能源汽车。

（二）加大转移支付力度，支持地方发展低碳经济

从总量上，要通过加大一般性转移支付的力度来弥补地方政府财力的不足，满足地方政府行使基本职能的需要。从用途上，转移支付资金除了满足基本公共服务均等化建设外，还应单独安排专项资金用于促进低碳经济的发展，并加强监管，结合预算绩效考评，确保资金的用途，提高资金使用效率，避免挪用。要通过专项转移支付方式对经济落后地区淘汰落后产能给予财政支持和奖励，同时要求地方政府要安排配套财政资金，确保淘汰力度，引导经济结构调整和产业升级。

（三）完善政府采购制度，扩大环保产品采购

1.完善政府采购的立法及实施机制。以法律形式明确政府采购对环保产品的支持，规范采购实施过程，杜绝腐败。

2.建立绩效考评制度。在政府机关年度考核中加入环保产品采购的绩效评价指标进行考评，增加对环保产品的强制性购买规定，并确定环保产品采购的法定强制购买比例，而且这一比例还应逐年提高。

3.扩大政府绿色采购产品的范围。不断增加环保采购产品的数量和范围，扩大政府环保产品采购的引导和示范效应。

（四）对发展低碳经济的企业给予财税支持

首先，制定支持企业参与低碳经济发展的产业政策，健全奖罚财税政策，强化财税政策的激励和约束作用。从事低碳技术开发的企业可享受一定的所得税减免，吸引企业积极进行低碳技术的研发；对企业用于购置环境保护型设备的投资，可按一定比例实行税额抵免，从而鼓励企业对先进环保设备的购置与使用，并对环保设备实行加速折旧；通过实行低碳投资退税等优惠政策，吸引国内外资金，鼓励低碳产业投资等。

其次，制定有利于低碳技术发展的税收激励政策。对低碳技术的研究、开发、转让、引进和使用予以税收鼓励，积极引进国外先进技术，促进国内外技术交流，提高我国企业技术水平，包括技术转让收入的税收减免、技术转让费的税收扣除、对引进技术的税收优惠等。最后，正确灵活地运用；关税手段，积极参与国际竞争，保护国内环境和资源，提升国内企业产品竞争力。

（五）推进能源价格机制改革，促进能源价格市场化

要深化煤炭价格改革，全面实现市场化；推进电价改革，逐步做到发电和售电价格由市场竞争形成、输电和配电价格由政府监督等。

（作者单位：南京南咨工程咨询有限公司）