检察机关预防一体化机制建设的实践与思考

于帮存

【摘要】 机制问题是开展工作的基础性问题。对于起步晚、起点低的预防职务犯罪工作而言，建立健全工作机制更显得尤为重要。本文试图站在前行者的肩膀上，结合安徽检察预防工作实践，对检察机关预防一体化机制建设的必要性、基本框架等作粗浅探讨。

目前，检察机关预防职务犯罪工作机制主要包括：外部范畴的党委领导下的预防职务犯罪领导机制，内部范畴的惩防并举侦防一体的预防职务犯罪协作机制。这两项机制均为同一层级的横向模式。作为安徽省人民检察院预防部门，在巩固加强、充分发挥横向机制作用的基础上，也要探索建立纵向预防一体化机制，推动形成“两横一纵”格局，以最大限度地增强工作合力。

一、检察一体化与预防一体化

（一）检察一体化

人民检察院组织法规定，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。这是检察工作实行一体化的法律基础。检察一体化包括对外对内两个方面：对外是指检察独立，即检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉；对内是指业务一体，即检察机关上命下从，作为命运共同体统一行使检察权。我们通常所说的检察一体化是对内一体。目前，检察一体化机制建设在业务工作的应用，起步最早、成效最突出的是侦查一体化。2006年，《最高人民检察院关于健全职务犯罪侦查工作一体化机制的若干规定》的出台，为侦查一体化开辟了自上而下的模式。之后，省级院在反贪局内部成立大要案中心、侦查指挥中心等机构，专司组织协调指挥全省重大贪污贿赂案件侦查工作。十多年来，侦查一体化在充分整合资源、加大办案力度、提高办案质量等方面都取得了显著成效，为其他检察业务一体化机制建设提供了成功经验。2011年，高检院制定《最高人民检察院关于推进职务犯罪侦查和预防一体化工作机制建设的指导意见（试行）》，力图借助于侦查工作，推动各地探索侦查与预防工作紧密衔接、增强预防合力。此外，一些地方在刑事申诉一体化机制建设方面也进行了有益探索。

（二）预防一体化

预防一体化既立足于检察一体化，又部分地超越了检察一体化之所指。以其涵盖范围分类，预防一体化分为宏观、中观、微观三个层次。一是宏观层次的预防一体化，是指在党委统一领导下进行，以社会化预防为基础的工作机制，其根基在于：预防职务犯罪是一项复杂艰巨的系统工程，是全党全社会的共同任务，必须在党委统一领导下，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠人民群众支持和参与，统筹推进。宏观层次的预防一体化，超出了检察一体化的范畴，其范围之广远非检察机关一家所能担当。二是中观层次的预防一体化，是指在同一检察机关内部，按照全院一盘棋思路构建而成的院党组统一领导、各业务部门共同参与、预防部门组织协调的工作格局。其包括惩防一体化、侦防一体化工作机制的核心内容。三是微观层次的预防一体化，是指在一定行政区域范围的检察机关，强化上下级、同级院预防部门之间的协作配合，增强预防条线合力。本文所说的预防一体化机制，为中观与微观层次之综合，即在上级机关预防部门的指挥协调下，整合本地区各级院的预防力量，通过加强对上信息报送、对下业务指导和同级交流协作，上下联动，同级协作，合理分工，统一步调，最大限度地提升工作效率效果的工作机制。

二、构建预防一体化机制的必要性

（一）构建预防一体化机制，是整合资源、解决预防人员不足的迫切需要。预防工作涉及事多面广。近年来，预防工作任务日趋繁重，事多人少、配置不合理等问题逐渐突出。以我省为例，截至2012年底，全省检察机关下辖16个地级院、113个县级院，共有从事预防工作的人员247人，其中，专职预防人员186人，分布在其他内设机构中的兼职预防人员61人。专职人员中，省院6人、市级院42人（院均2.4人）、县区院138人（院均1.1 人）。从事预防工作三年以下（含三年）135人、四年以上112人。由此可见，我省预防机构队伍建设明显滞后，省、市院预防工作人员相对偏少，基层院预防机构不健全，“一人科”情况普遍；预防人员的流动性大，多数预防人员从事预防工作时间过短，难以有效开展工作。解决这些问题，除了争取支持增加人员、强化业务培训之外，更现实的是整合现有，优化资源配置，通过预防一体化，将一案一建议、一案一分析等部分日常工作纳入相关业务部门之职责，以缓解工作量增加与人员力量不足的矛盾。

（二）构建预防一体化机制，是搭建平台、深化专题系统预防的迫切需要。专题预防和系统预防，是检察机关开展预防工作、服务经济社会发展的重要抓手，前者重点针对涉及公共投资和公共利益的重大工程建设项目、社会经济发展项目，以及政策措施实施中的重要环节，后者针对职务犯罪多发易发或者垄断性行业、系统，以及涉及国计民生、公共利益的行业、系统。通常情况下，专题预防所在领域涉及面广，涉及单位多，比如工程建设、涉农领域，不局限于一市一县；系统预防所涉及行业系统，更是上下垂直、自成一体，比如工商、国税系统，其预防工作非某一检察院能够单独承担。目前来看，我省大部分检察机关开展专题预防、系统预防，还多局限于单个检察院，缺少上下级、同级之间的沟通与协作，造成专题领域留有空白、系统预防参差不齐。通过建立一体化预防机制，能够搭建自上而下的协作或共建平台，共同制定出台相关文件，推动专题预防、系统预防深入开展、取得实效。

（三）构建预防一体化机制，是提高效率、增强预防集约效应的迫切需要。预防工作是检察机关一项年轻的业务工作，历经十多年的探索发展，形成了自己的职能定位、基本规范和工作流程。但目前，很多地方的预防工作，仍然停留在粗放型发展模式上，突出表现为：工作缺乏计划性，想到哪里干到哪里；缺乏规范性，不遵守业务流程，不履行相关手续；缺乏协调性，区别对待预防措施，拈轻怕重；缺乏持续性，浅尝辄止，安于现状，具备基础却不持续跟进，具有经验却不深入挖掘。建立预防一体化机制，通过上下级、同级之间及本院协调统筹，能够科学谋划工作思路，协调安排重点工作，持续增强预防效果，深入挖掘成功经验，有效提高工作效率，推动预防工作走上集约化发展之路，形成具有本地特色的预防品牌。

三、预防一体化机制的基本框架

多年来，我省检察预防工作已在实践着预防一体化机制的具体内容。现结合机制的理想化构想与工作实践，提出如下基本框架。

（一）组织模式

为了便于统一指挥调动、组织协调，考虑到实施一体化的效率及可操作性，本文将预防一体化机制的组织实施范围设定在省级及所辖市、县区检察院。

1.上下级统筹一体化。是指充分发挥省级院的引领作用、市级院的主体作用和基层院的基础作用，重点工作集中行动，基础工作各自完成。比如，2010年，安徽省院预防处组织部分市院、基层院预防部门，认真探索研究检察机关预防业务需求。经过集中时间深入调研、研讨与思考，省院预防处从全省预防工作的视角、合肥市庐阳区院预防科从基层院的视角，分别完成了预防业务需求分析建议报告。之后，省院预防处又会同上述市院、基层院，围绕高检院预防厅《预防业务需求分析方案稿》，集中研讨，提出修改建议22条。这两次省、市、县三级院预防部门联合攻关，不仅较好完成了工作任务，同时，这种上下级院预防部门协调配合、上下联动的联合攻关模式，也被事实证明，有利于增强预防工作实效，提高预防工作水平。该模式，既可以由上级院预防部门主动启动，根据下级院的不同情况加以选择；也可以由下级院预防部门根据工作需要，提请上级院启动。

2.同级院协作一体化。这是加强横向协作的重要渠道，主要有两种方式：一是主导模式，即省级院、市级院统一领导，相关市院、基层院联合开展预防工作；二是自主模式，即各市院、基层院之间自主联合开展预防工作。主导模式中，上级院因其工作信息、全局把握等优势，便于发现本辖区检察院的成功经验，便于组织开展联合预防。自主模式中，市级院、基层院结合典型案件发案原因、发案环节、作案手段的相似性，立足于本地，主动与兄弟院沟通交流，联合开展预防工作。实践中，由于同级院之间交流较少，上级院又偏重于纵向联系，该模式应用较少。

3.本级院惩防一体化。这是强化惩治和预防工作有效衔接、协调配合，增强工作实效的必由之路。滁州市检察机关充分利用办案资源，积极拓展预防宣传和警示教育途径，取得了良好效果。仅2012年上半年，全市接受预防宣传和警示教育后到检察院自首的7人、到检察院举报的2人。较为典型的是，来安县院干警结合办理的某村委班子在征地补偿领域的职务犯罪案件，为该镇基层组织人员集中开展警示教育。与会人员深受震动，会后有4人到检察院自首。该模式为预防一体化的常态模式，相关部门均已按照《安徽省检察机关各业务部门预防工作规则》规定，承担相应的预防职责，故日常工作不需要预防或其他部门另行启动，重大活动由预防部门提请本院预防职务犯罪领导小组启动。

（二）适用范围

1.日常业务。预防日常业务是指包括预防调查、案例分析等六项业务在内的常规工作，不包括年度报告、专题预防、理论研究。预防条线一体化与惩防一体化对日常业务的分工要求不同。前者要求，所有日常业务均由本院或本部门完成，无特殊情况，不得转交或合作完成。后者要求，相关业务部门必须结合执法办案职责，开展“一案一分析”、“一案一建议”等常规工作；预防部门负责统筹协调业务部门开展预防工作，受理行贿犯罪档案查询，管理预防信息库，总结推广工作经验等。

2.重点工作。虽然预防条线一体化要求基础工作各自完成，但是如遇重点业务工作如年度报告，或者工作对象超出本地范围的，则可启动本模式。2012年，省院预防处组织开展涉农资金管理使用环节职务犯罪预防调查。鉴于涉农资金涉及面广、其管理与使用环节职务犯罪案件多发生于基层，省院预防处在深入分析典型案件的基础上，结合各市发案情况，选择相关市院、基层院配合。工作中，省院预防处联合有关市院、基层院预防部门，分组赴7个地市共11个县区院，通过调阅案卷，与办案人员、相关单位和主管部门座谈，问卷调查等，了解发案情况、相关领域资金运行情况等，共同开展预防调查。近年来，省院年度报告之起草，均由省院预防处牵头，会同反贪局、反渎局等相关部门完成。启动重点工作模式时，应当注意其使用的频率与周期，原则上每年每院不超过两次。

3.专题预防。考虑到工作涉及面、影响力等因素，专题预防以启动预防一体化机制为宜。2013年，省院准备在全省检察机关部署开展涉农资金领域职务犯罪专题预防工作。该项工作，外部将依托于省预防职务犯罪领导小组，发动全省各级涉农部门、基层组织和相关单位自主开展；内部将依托惩防一体化机制，发动各级院按照全院一盘棋思路共同开展；作为牵头部门，预防部门则应启动条线一体化模式联合开展。该项工作中，上下级院联合开展，便于集中力量，如在涉农部门、基层组织及相关单位，有计划、有针对性地联合开展警示教育和法制宣传；如针对查办涉农案件所发现的问题，联合分析研究，强化治本对策等。

4.理论研究。由于检察预防工作起步较晚，加之各地开展工作情况、人员队伍情况参差不齐，该项工作理论研究仍然处于探索阶段、基础阶段。越是这种现状，越是有必要加强上下级院、同级院预防部门的联合，充分发掘、综合运用各自占有的预防资源与预防信息，以形成既具有丰富实践性，又具有一定理论性的研究成果。2012年，省院预防处协助马鞍山市院预防处，共同完成了马鞍山市预防职务犯罪论坛的筹备与举办工作。这是我省第一个以预防职务犯罪为主题的专题论坛。省院预防处与合肥市庐阳区院预防科联合，共同完成了关于检察机关在社会化预防中定位与作用发挥的课题研究。

（三）必备基础

1.成立一体化组织机构。既包括常设性机构，又包括临时性机构。常设机构主要负责制定开展预防工作的计划、方案并监督实施。各级院均应成立预防职务犯罪领导小组或惩防一体化、侦防一体化领导小组，组织领导本院预防工作开展，领导小组办公室一般应设在预防部门；省院、市院预防部门应结合实际成立条线一体化领导小组，牵头协调辖区预防条线重大工作开展。临时机构主要负责制定阶段性系统预防、项目预防的工作方案。为推动皖江城市带承接产业转移示范区预防职务犯罪工作，2011年，省院预防处推动《关于在江北、江南产业集中区共同开展预防职务犯罪工作办法》经省江北管委会、江南管委会和省人民检察院三方会签下发实行；推动成立产业集中区共同预防职务犯罪工作指导委员会，作为共同预防的领导机构。根据产业集中区属地管理需要，指导委员会由省检察院、芜湖市、池州市、芜湖市鸠江区、池州市贵池区检察院领导组成，指导委员会办公室由相关检察院预防部门人员组成。

2.建立一体化配套制度。主要包括两个方面，一方面是本院范围的惩防一体化配套制度，具体包括：组织领导制度，明确本院预防职务犯罪领导小组等领导机构的工作方式、组织协调方式等；分工配合制度，明确预防部门与相关业务部门的预防工作职责，开展预防工作的具体方式等；信息传递制度，明确相关部门开展预防工作的时间要求、信息传递要求等；同步介入制度，明确预防部门介入典型案件侦查活动的启动条件、同步工作内容及纪律要求等；线索处置制度，明确预防部门开展预防工作时注意发现和受理案件线索的相关要求；跟踪推进制度，明确本院预防职务犯罪领导小组对重大预防活动落实情况进行跟踪、督促、检查等；统一考评制度，明确将预防工作纳入相关业务部门的考评内容，由本院预防职务犯罪领导小组统一进行考评。另一方面是上下级院的条线一体化配套制度，具体包括：上下领导制度，明确上级院预防部门对下级院预防工作进行领导的范围、方式等；挂牌督办制度，明确每年专题预防项目选题、挂牌督办项目选择、督办方式、成果转化等；任务分解制度，明确涉及面广的重点工作，上下各级院的任务分工、落实方式、规定期限、具体责任人等；日常检查制度，明确上级院对下级院日常工作的检查方式、台账资料等。

3.打造一体化预防队伍。主要包括三个方面，一是本院一体化预防队伍。2011年，省院预防处推动省检察院制定实施《关于在省院机关建立预防职务犯罪工作两项制度三支队伍的意见》，在省院机关建立了预防职务犯罪信息员、宣讲员、理论研究员等三支队伍，成员由各业务部门各推荐1人组成。此举被高检院预防厅《职务犯罪预防工作情况》全文转发推广，得到省检察院检察长的重要批示。二是条线一体化预防队伍。2012年初，省院预防处推动全省检察机关预防条线成立信息员、宣讲员、理论研究员三支队伍，组织整合骨干力量，总人数近百人。这三支队伍，立足于全省预防条线的现有人员，结合其自身特点，分别担任不同的工作任务。三是区域一体化预防队伍。我省部分市院充分整合全市检察机关人才资源，成立了预防宣讲团。比如，亳州、六安等市院整合市县两级院资源，从市院、基层院业务部门择优选拔办案经验丰富、法学功底深厚、沟通表达能力强的业务骨干，成立了预防职务犯罪宣讲团。为了提高宣讲团整体水平，六安市宣讲团还举办了宣讲技能展示活动。

（作者单位：安徽省人民检察院职务犯罪预防处）

栏目编辑：刘雁君 nina_lyj@sina.com